การเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ยุคที่ 5

ยุคที่ห้า ยุคปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม (พ.ศ.2535 – ปัจจุบัน) แนวทางรัฐธรรมนูญนิยม หรือ Constitutionalism คือ แนวทางที่จะใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรให้เป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครองและกำหนดกลไกอันเป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infra-structure) ในการจัดองค์กรบริหารของรัฐ

อย่างไรก็ตาม แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมอาจมีความหมายแตกต่างกันตามคำนิยามของนักวิชาการของแต่ละประเทศ แต่อาจกล่าวโดยรวมอย่างสั้น ๆ ได้ว่า แนวทางนี้ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดโดยมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ให้หลักประกันความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจะมีความสำคัญมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับ “สาระสำคัญ” ที่รัฐธรรมนูญนั้นจะได้บัญญัติไว้นั่นเอง

ที่มาของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม

ความคิดในเรื่องลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) เป็นผลผลิตของเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ในช่วงปลายยุคกลางของยุโรป ได้แก่ การฟื้นฟูกฎหมายโรมัน การไกล่เกลี่ยความแตกแยกทางศาสนาในคริสตจักร และการต่อสู้ระหว่างผู้ที่ต้องการปฏิรูปศาสนากับผู้ที่ต่อต้านการปฏิรูปในต้นศตวรรษที่ 16 และจบลงด้วยสงครามกลางเมืองในอังกฤษ ระหว่างฝ่ายกษัตริย์กับฝ่ายรัฐสภาซึ่งมี โอลิเวอร์ ครอมแวล เป็นผู้นำ และลงท้ายด้วยชัยชนะของฝ่ายรัฐสภาที่สามารถจับพระเจ้าชาร์ลส์ประหารชีวิตได้ใน ค.ศ. 1649

เหตุการณ์ต่าง ๆ เหล่านี้ นำมาซึ่งอิทธิพลของแนวคิดในเรื่องปัจเจกบุคคล เสรีภาพ ความเห็นพ้องหรือฉันทานุมัติ การแบ่งแยกระหว่างส่วนบุคคลกับส่วนรวม การปกครองที่มีอำนาจจำกัด และได้ดุลยภาพ และอำนาจอธิปไตยของปวงชน

อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวในเรื่องลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม มาจากเหตุการณ์ที่สำคัญ 2 ประการคือ ประการแรก ยุคแห่งภูมิธรรม หรือความรู้แจ้งในฝรั่งเศส อังกฤษ และสก็อตแลนด์ ที่มีความเชื่อมั่นว่ามนุษย์พร้อมแล้วที่จะทดลองเหตุผล (reason) ให้เป็นหลักในการดำเนินกิจการทุกอย่างของมนุษย์และอีกประการหนึ่งคือ การปฏิวัติอเมริกา ค.ศ. 1776 และการปฏิวัติฝรั่งเศส ค.ศ. 1789

การปฏิวัติอเมริกาและการปฏิวัติฝรั่งเศส มีผลทำให้แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยของปวงชน ลัทธิตามธรรมชาติ และการปกครองด้วยความยินยอมพร้อมใจและเป็นไปตามสัญญาประชาคมมีความร้อนแรงเข้มข้น และเป็นที่มาของเอกสารในแนวรัฐธรรมนูญที่สำคัญ อาทิ ปัญหาว่าด้วยสิทธิของมนุษย์และพลเมือง ก็ได้เริ่มแพร่กระจายไปทั่วยุโรป รวมทั้งแนวความคิดที่ว่ารัฐบาลควรมีอำนาจจำกัด รัฐบาลเป็นความจำเป็นเพื่อผดุงหรือประกันความเป็นระเบียบเรียบร้อยในสังคม ดังนั้นจึงเป็นที่มาของการสร้างกลไกในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาลและองค์กรต่าง ๆ ของรัฐบาล รวมทั้งการคานอำนาจซึ่งกันและกัน (checks and balances) กลไกตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจทั้งระบบนี้ได้นำไปสู่การสถาปนารัฐธรรมนูญที่เขียนบัญญัติขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรให้รู้กันทั่วไป การทำให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวนี้เรียกว่าการสร้างกลไกของรัฐธรรมนูญนิยม หรือการสถาปนาแนวคิดแบบรัฐธรรมนูญนิยมให้ฝังแน่นและเติบโตในจิตใจของปัจเจกบุคคลทั้งปวง จนเป็นประเพณีทางการเมืองที่ไม่มีใครทำลายได้

ที่มาของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมที่เป็นรูปธรรมชัดเจนที่สุด มีต้นกำเนิดจากรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาเมื่อ 200 ปีก่อน โดยคณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรียกกันว่า “framers” ประกอบด้วย ผู้แทนจาก 12 มลรัฐรวม 65 คน เป็นผู้กำหนดโครงสร้างของรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐ (republic) โดยมีประธานาธิบดีเป็นประมุข รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร (written Constitution) ฉบับแรกของโลก ที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครองและกำหนดกลไกที่เป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infra-structure) ของรัฐ อาทิ การแบ่งอำนาจการบริหารประเทศระหว่างสหพันธ์กับมลรัฐ ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ (check & balance) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ เป็นต้น

แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมได้มีวิวัฒนาการต่อมา ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญของสหภาพโซเวียต ค.ศ. 1917 (พ.ศ. 2460) โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญของรัสเซียได้ยกร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบการปกครองอีกรูปแบบหนึ่ง คือรูปแบบที่มีการบริหารประเทศโดยมีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว (one-party system) และเป็นรูปแบบของรัฐธรรมนูญในกลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์ที่นำไปใช้อย่างกว้างขวางทั้งในทวีปยุโรป เอเชียและแอฟริกา

วิวัฒนาการที่สำคัญของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม คือ แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในระบบรัฐสภา (parliamentary system) ของประเทศในกลุ่มยุโรป ซึ่งส่วนใหญ่เขียนขึ้นในลักษณะที่เป็นเพียงการรับรองรูปแบบการบริหารประเทศที่มีอยู่แล้ว จะมียกเว้นก็คือประเทศเยอรมนี และฝรั่งเศส ที่ปรับเปลี่ยนรูปแบบการปกครองมาเป็นระบบรัฐสภาในกรณีของเยอรมนีเมื่อหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และมาเป็นระบบกึ่งรัฐสภา-กึ่งประธานาธิบดี ในกรณีของฝรั่งเศส ในสมัยสาธารณรัฐที่ 5 ใน ค.ศ. 1958 (พ.ศ. 2501)

อาจกล่าวได้ว่า แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในระบบรัฐสภาน่าจะมีความสำคัญสำหรับประเทศไทยโดยเฉพาะ เพราะเป็นระบบที่ประเทศไทยเริ่มนำมาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 และยังใช้อยู่จนกระทั่งปัจจุบันนี้

ระบบรัฐสภาของไทย เป็นระบบที่พัฒนามาจากรูปแบบการปกครองดั้งเดิมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นผู้มีและผู้ใช้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ มาสู่สถาบันรัฐสภาเป็นผู้มีและผู้ใช้อำนาจสูงสุดแทนสถาบันพระมหากษัตริย์ ตามความเป็นจริง ระบบรัฐสภาของไทยมีลักษณะเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) เนื่องจากหลักการที่ว่า พรรคการเมืองใดหรือกลุ่มพรรคการเมืองใดที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา พรรคการเมืองนั้นหรือกลุ่มพรรคการเมืองนั้นก็จะเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ เมื่อเป็นเช่นนี้ อำนาจในการบริหารของคณะรัฐมนตรีและอำนาจในรัฐสภาจึงตกอยู่ในมือของกลุ่มบุคคลกลุ่มเดียวกัน และไม่มีกลไกในการควบคุมซึ่งกันและกัน การใช้อำนาจของการรวมกลุ่มผลประโยชน์ในสภา จึงอาจกล่าวได้ว่าสามารถใช้อำนาจแบบเบ็ดเสร็จที่ไม่มีขอบเขต ซึ่งจะกลายเป็น “เผด็จการทางรัฐสภา” โดยธรรมชาติ

การใช้ “อำนาจรัฐ” โดยกลุ่มพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา โดยปราศจากกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดีพอ จึงนำไปสู่การบิดเบือนการใช้อำนาจรัฐโดยอ้างความเป็นผู้แทนของประชาชน และกลายเป็นที่มาของปัญหาการเมืองไทยในด้านต่าง ๆ จนต้องนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองในที่สุด

เมื่อจะพิจารณาถึงการปฏิรูปการเมือง แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมของไทย คงต้องย้อนกลับไปพิจารณาแนวทางการพัฒนาการเมืองในประเทศไทย เพื่อไปสู่เป้าหมายคือความเป็นประชาธิปไตยมีมานานแล้วนับร้อยปีดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในบทต้น ๆ การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 นับเป็นการนำระบอบรัฐธรรมนูญมาใช้เป็นครั้งแรกในการเมืองการปกครองไทย และทำให้ประชาชนชาวไทยส่วนหนึ่งมีความรู้สึกหรือความเชื่อที่ว่าระบอบรัฐธรรมนูญกับระบอบประชาธิปไตยนั้น เป็นสิ่งเดียวกันหรือควบคู่กัน หากเมื่อใดเรามีรัฐธรรมนูญก็หมายถึงการมีประชาธิปไตยไปด้วยพร้อม ๆ กัน แต่ประสบการณ์ทางการเมืองของคนไทยเริ่มมีความรู้ความเข้าใจมากขึ้นว่ารัฐธรรมนูญกับประชาธิปไตยน่าจะไม่ใช่สิ่งเดียวกัน เพราะในช่วงนับตั้งแต่ พ.ศ. 2490 เป็นต้นมา การปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้งหลายหนที่เกิดขึ้นก็ได้นำไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นฐานรองรับอำนาจและความชอบธรรมของผู้ก่อการปฏิวัติรัฐประหารนั่นเอง ความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการเมืองการปกครองจึงไม่ใช่สิ่งเดียวกับรัฐธรรมนูญดังที่เป็นความเข้าใจหรือความเชื่อดั้งเดิมของประชาชน

วันมหาวิปโยค เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ก็เป็นผลมาจากการเคลื่อนไหวเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยของประชาชน นิสิต นักศึกษา ต่อคณะทหารที่ได้ยึดอำนาจและปกครองประเทศมาอย่างต่อเนื่องยาวนานถึง 16 ปี นับตั้งแต่การยึดอำนาจของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อ พ.ศ. 2500 เหตุการณ์ในทำนองเดียวกันนี้ได้เกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่งเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ที่เรียกกันว่า “พฤษภาทมิฬ” เป็นการต่อสู้ของประชาชนเพื่อล้มล้างรัฐบาลและผู้นำทางการเมืองในช่วงนั้นที่พวกเขาเชื่อว่าเป็น “เผด็จการจำแลงในคราบประชาธิปไตย” และนำไปสู่การเรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และเป็นจุดของที่มาของ “การปฏิรูปการเมือง” แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในประเทศไทย

หากย้อนหลังไปเล็กน้อยภายหลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ ร.ส.ช. เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 แนวคิดของการปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมเริ่มต้นเมื่อ ประมาณเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2534 เมื่อ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้นำข้อเขียนเรื่อง “รัฐธรรมนูญ : โครงสร้างและกลไกทางกฎหมาย” เสนอต่อที่ประชุมในการสัมมนาทางวิชาการที่โรงแรมเอเซีย จัดโดยสถาบันนโยบายศึกษา จากนั้น ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้กล่าวไว้ตอนหนึ่งในการสัมมนา เรื่องร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ ที่โรงแรมรามาดา จังหวัดชลบุรี เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2534 ว่า “รัฐธรรมนูญของไทยทุกวันนี้ล้าหลังกว่ารัฐธรรมนูญทั่วไปไม่น้อยกว่า 50 ปี”

ดังนั้น ทางสถาบันนโยบายศึกษา จึงได้ริเริ่มโครงการ “การศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” โดยมอบหมายให้ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นประธานโครงการเพื่อเสนอทางเลือกใหม่สำหรับการเมืองไทย โดยการจัดทำรัฐธรรมนูญที่เหมาะสมคู่ขนานไปกับการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลและรัฐสภาในขณะนั้นกำลังจัดทำอยู่ โครงการนี้ได้แบ่งออกเป็น 2 ระยะ ระยะที่หนึ่งเป็นการศึกษาและวิเคราะห์โดยกลุ่มนักวิชาการ และจัดทำเอกสารทางวิชาการเพื่อเป็นการเผยแพร่ ส่วนระยะที่สอง เป็นการจัดทำเอกสารทางวิชาการเสนอผ่านทางสื่อมวลชน

ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2535 โครงการดังกล่าวเริ่มเห็นผลเมื่อมีการนำเสนอบทความเรื่อง “ที่มาของโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” ของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ลงตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ 26 และวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2535 และหลังจากนั้น บทความเกี่ยวกับ “การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ” ของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ก็ได้รับการจัดพิมพ์เผยแพร่ในหนังสือพิมพ์ ผู้จัดการรายวันเป็นระยะเวลาต่อเนื่องยาวนานกว่าสองปี

นับตั้งแต่การอดอาหารประท้วงของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร จนผ่านพ้นเหตุการณ์ เมื่อวันที่ 17-20 พฤษภาคม พ.ศ. 2535 เข้าสู่รัฐบาลของนายชวน หลีกภัย (สมัยแรก) ร.ต.ฉลาด วรฉัตร ได้พยายามอดอาหารประท้วงอีก โดยเริ่มต้นเมื่อวันที่ 9 เมษายน พ.ศ. 2537 เรียกร้องให้สภาผู้แทนราษฎรดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในช่วงนั้นเองได้มีการขานรับกระแสปฏิรูปรัฐธรรมนูญของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ โดยนายแพทย์ประเวศ วะสี ได้ให้ทัศนะว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือการปฏิรูปการเมืองเป็นทางออกทางเดียวที่น่าจะแก้ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2537 ได้มีการจัดสัมมนาสรุประยะแรกของ “โครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” เรื่อง “การปฏิรูปการเมืองคืออะไร” จัดโดยสถาบันนโยบายศึกษา ผู้อภิปราย ได้แก่ ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ประธานสถาบันนโยบายศึกษา และ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ประธานโครงการเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ศ.ดร.อมร ได้เสนอบทสรุปเป็นหนังสือ ชื่อ “Constitutionalism : ทางออกของประเทศไทย” และเสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการพิเศษเพื่อทำการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งชาติ