ระบบการเมืองที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา

ระบบราชการ

นักวิชาการทั้งไทยและต่างประเทศจำนวนมากได้มีความเห็นตรงกันว่า ถ้าสังคมหรือประเทศใดที่พรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์มีแต่ความอ่อนแอ โครงสร้าง หรือสถาบันทางการเมืองที่จะเข้ามาทำหน้าที่แทน คือ ระบบราชการ (Bureaucracy) ดังปรากฏในกรณีของประเทศที่กำลังพัฒนาหลายประเทศ ที่เห็นได้ชัดเจน คือ สังคมไทยซึ่งเป็น “รัฐข้าราชการ” (Bureaucratic polity) ดังนั้น สังคมไทยจึงมีความยากลำบากที่จะเปลี่ยนให้เป็นการปกครองแบบประชาธิปไตยตะวันตก ชนชั้นปกครองในระบบราชการไทย ได้แก่ ผู้นำฝ่ายทหาร ข้าราชการพลเรือน ผู้มีอำนาจและนักวิชาการไทย ซึ่งยังมีความต่อเนื่องในเรื่องของวัฒนธรรมอำนาจนิยม

ระบบราชการเป็นระบบที่ครอบงำการเมืองไทยมาโดยตลอดทุกยุคสมัย โดยมีปัญหาที่เกิดจากระบบราชการ และส่งผลให้ประชาธิปไตยไม่โตเต็มที่ เพราะระบบราชการไทยเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่สำคัญ เป็นโครงสร้างอำนาจมาแต่ดั้งเดิม จึงเป็นกลไกหลักในการวางแผน การกำหนดนโยบาย และการนำไปปฏิบัติ จนมีคำกล่าวว่าประเทศไทยเป็น “รัฐราชการ” เป็นระบบที่ปลูกฝังวัฒนธรรมทางการเมืองแบบไพร่ฟ้า ซึ่งเป็นการปกครองแต่ดั้งเดิมของประเทศไทย สถาบันราชการมักจะทำหน้าที่เป็นหลักของสถาบันทางการเมืองทุกสถาบัน นั่นคือ เป็นอำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจบริหาร พร้อมสรรพในเวลาเดียวกัน ฝ่ายการเมือง ซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบาย กับฝ่ายบริหาร (ระบบราชการ) ซึ่งเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัตินั้น ก็ไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด ด้วยเหตุที่ว่า ส่วนใหญ่ข้าราชการประจำทั้งทหาร และพลเรือนได้เข้าไปทำหน้าที่ของฝ่ายการเมืองเสียเอง ดังนั้น บทบาทของสถาบันพรรคการเมืองจึงยังไม่สามารถทำหน้าที่ควบคุมการปฏิบัติงานของรัฐบาล หรือทำหน้าที่เป็นตัวแทนในการรักษาผลประโยชน์ของราษฎรได้ ทำให้เกิดช่องว่างระหว่างฝ่ายบริหารกับประชาชน การบริหารราชการจึงเป็นไปโดยระบบข้าราชการประจำมากกว่าจะเป็นไปในระบบพรรคการเมือง

เมื่อพูดถึงสถาบันข้าราชการประจำ คนส่วนใหญ่อาจจะนึกถึงข้าราชการประจำอีกกลุ่มหนึ่งแยกต่างหากออกมา นั่นคือ กลุ่มข้าราชการประจำที่เป็นทหาร และถืออาวุธ (armed bureaucrat) หม่อมราชวงศ์ คึกฤทธิ์ ปราโมช อดีตนายกรัฐมนตรีของประเทศไทย ได้เคยตั้งปัญหาเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ดังนี้

มีวงกลมอยู่สองวง วงหนึ่งเป็นวงกลมขนาดเล็กของข้าราชการ อีกวงหนึ่งเป็นวงกลมใหญ่ของประชาชน ทั้งสองวงกลมนี้เชื่อมต่อถึงกันไม่ได้ ทำอย่างไรจึงจะผ่าวงกลมนี้ มีกลุ่มคนที่เป็นกลุ่มกดดันสำคัญคือ ทหาร แล้วก็มีข้าราชการ นักธุรกิจ เข้าไปขอมีส่วนร่วม อยู่ในวงกลมนี้ด้วย ทั้งสองวงกลมนี้อยู่ต่างหากจากกัน หมุนเวียนกันไปคนละทาง ไม่มีทางที่จะติดต่อกันหรือเข้าถึงกันได้

ตามความคิดเห็นของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปัญหาที่จะแก้ได้ต้องเริ่มที่รัฐสภา ทำอย่างไรจึงจะสามารถตั้งรัฐสภาที่เป็นเชื่อถือของคนทั้งประเทศ นอกจากนั้น ท่านยังตั้งข้อสังเกตถึงการตั้งตนขึ้นมาเป็นกลุ่มกดดัน (Pressure group) ของกลุ่มทหาร ในขณะที่กลุ่มอื่นๆ ยังไม่มีความแข็งแกร่งเพียงพอทำให้ทหารมีพลังกดดันมากกว่ากลุ่มอื่นๆ ในสังคมไทย ยังไม่มีคนกลุ่มใดจะสามารถตั้งตนเป็น Pressure group ได้เหมือนกลุ่มทหาร ในขณะที่กลุ่มอื่นๆไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ นักธุรกิจ เมื่อเติบโตขึ้นมากลับไปเข้ากับพวกทหาร “ไม่อยู่กับประชาชน แต่ไปเข้ากับกลุ่มราชการ คือ เอาเงิน เอาปัญญา เอาความรู้ในทางการเงิน การคลัง ธุรกิจ การอุตสาหกรรมไปให้กลุ่มราชการ ความห่างไกลกับประชาชนทั่วไปก็เกิดขึ้น ทำให้เกิดช่องว่างขึ้น” แต่ปัจจุบันกลุ่มทหารเป็นกลุ่มที่ได้รับการยอมรับว่า มีความเข้มแข็ง มีจุดยืนเด่นชัด ทหารเคยมีบทบาททางการเมืองน้อยลงในช่วงระหว่างปี 2535 - 2548 แต่เมื่อคณะปฏิรูปการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขได้ยึดอำนาจจากรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ทหารก็ได้กลับมามีอำนาจอีกครั้ง อย่างไรก็ตาม ทหารก็ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจที่ได้รับมอบ ไม่ว่าพรรคการเมืองใดจะเป็นรัฐบาล

ข้าราชการเป็นกลุ่มบุคคลที่มีความรู้ความสามารถสูง ความรู้ความชำนาญของข้าราชการมีเพียงพอที่จะบริหารให้สำเร็จลุล่วงไปตามนโยบายได้เป็นอย่างดี แต่อยู่ภายใต้อาณัติของนักการเมืองที่สามารถให้คุณให้โทษได้ ถ้าข้าราชการที่ดี และอยู่กับนักการเมืองที่ดี ก็จะมีแต่ประโยชน์กับส่วนรวม แต่ข้าราชการดูเหมือนจะอยู่ภายใต้ระบบ และระเบียบปฏิบัติที่ทำให้ดูเหมือนว่า ขาดประสิทธิภาพในการทำงาน ข้าราชการเป็นผู้นำนโยบายของรัฐ ไปปฏิบัติ ให้ประชาชนเห็นว่า การเมืองมีความสำคัญต่อชีวิต ความอยู่ดีกินดี แต่ในทางกลับกัน ข้าราชการที่ด้อยประสิทธิภาพและคอร์รัปชัน ยิ่งส่งผลให้ภาพพจน์ของการเมืองเลวร้ายลงไปด้วย ประกอบกับปัญหาของระบบการเมืองที่เข้ามาก้าวก่ายระบบข้าราชการประจำ ทำให้เกิดกระแสเรียกร้องให้ทำการปฏิรูประบบราชการ การผลักดันการปฏิรูป การสรุปบทเรียนจากกติกาที่มีการวาง การพูด การอภิปราย การสัมมนา การเขียนเอกสารมาจนละเอียด ถึงเวลาที่จะต้องสรุปบทเรียนในสิ่งเหล่านี้ และผลักดันให้เกิดความเป็นระบบความเป็นสถาบัน และการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เข้มแข็งขึ้น

ชนชั้นนำของระบบราชการจึงต้องเป็นบุคคลที่มีบารมีพอสมควรและจะต้องสะสมกันมานานทั้งในด้านความสามารถ การศึกษา และบางครั้ง รวมถึงชาติกำเนิดด้วยพฤติกรรมแห่งความมีอำนาจของข้าราชการไทย เป็นผลของประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองไทย William Siffin และ Fred W. Riggs ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า พฤติกรรมทางการบริหารแบบนี้ มีผลต่อพฤติกรรมทางการเมืองของข้าราชการมาก กล่าวคือ การที่ระบบราชการไทยมีการขยายตัวอย่างรวดเร็ว เป็นสิ่งที่ทำให้ข้าราชการมีอำนาจมากขึ้น และเข้าแทรกแซงการเมืองจนทำให้สถาบันทางการเมืองของไทยอ่อนแอลงไป ศาสตราจารย์ ดร. กระมล ทองธรรมชาติ มีความเห็นว่า ระบบราชการไทยจึงกลายเป็นองค์ประกอบสำคัญยิ่งของระบบการเมืองไทย โดยได้เข้ามาแทนที่อำนาจของพระมหากษัตริย์ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 สถาบันทางการเมืองต่างๆ ไม่สามารถพัฒนาให้มีความเข้มแข็งทัดเทียมกับระบบราชการได้ ข้าราชการไทยมีอำนาจมากเสียจนกระทั่ง หลังจากเกษียณอายุไปหลายปีแล้ว ก็ยังกลับมาเป็นรัฐมนตรีได้อีก คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีคนที่ 24 พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ล้วนเป็นอดีตข้าราชการเสียเป็นส่วนใหญ่ มุมมองก็จะเป็นมุมเดียวกันหมด คือ จากจุดยืนในฐานะที่เคยเป็นข้าราชการเก่า ไม่มีตัวแทนของสื่อมวลชนเลยแม้แต่คนเดียว แต่สังคมก็ให้การยอมรับได้ เพราะความเคยชิน ทั้งที่ประชาธิปไตยที่แท้จริงนั้น ต้องเป็นการกระจายอำนาจออกไปยังคนทุกกลุ่มเพื่อให้เป็นไปตามหลักการของประชาธิปไตยที่ว่าด้วยเรื่อง สิทธิและความเสมอภาค

คณะรัฐมนตรีชั่วคราวชุดพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ในตอนเริ่มวาระนั้น ประกอบด้วยรัฐมนตรีจำนวน 26 คน จำแนกตามภูมิหลังได้ดังนี้

- อดีตปลัดกระทรวง จำนวน 8 คน
- อดีตข้าราชการทหารชั้นผู้ใหญ่ จำนวน 2 คน (ไม่นับนายกรัฐมนตรี)
- อดีตข้าราชการระดับ 11 เทียบเท่าปลัดกระทรวงจำนวน 1 คน
- อดีตรองปลัดกระทรวง จำนวน 5 คน
- อดีตอธิการบดี และอาจารย์ จำนวน 5 คน
- อดีตผู้ช่วยรัฐมนตรี จำนวน 1 คน
- อดีตผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญอื่นๆ จำนวน 4 คน (ประธานศาลฎีกา ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้ว่าการธนาคารออมสิน ผู้อำนวยการภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก โครงการสิ่งแวดล้อมของสหประชาชาติ)

ศาสตราจารย์เสน่ห์ จามริก ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ได้เคยให้ข้อสังเกตไว้ดังนี้

สังคมไทย เป็นสังคมการเมืองระบบราชการ (Bureaucratic Polity) ซึ่งมีรากฐานมาจากโครงสร้างอำนาจของสังคมไทย กล่าวคือ เป็นระบอบและกระบวนการเมืองซึ่งเน้นจุดสำคัญอยู่ที่ศูนย์อำนาจภายในวงราชการ และเป็นเวทีชี้ขาดการต่อสู้ช่วงชิงฐานอำนาจในหมู่ผู้นำ และกลุ่มอำนาจฝ่ายต่างๆ ทั้งทหาร และพลเรือน ไม่ต้องสงสัยเลยว่า แนววิเคราะห์แบบนี้ยังคงมีส่วนสะท้อนภาพชีวิตการเมืองไทยอยู่เป็นหลักใหญ่ การครองความเป็นใหญ่ทางการเมืองของกลุ่มอำนาจในราชการ รวมทั้งปรากฏการณ์ปฏิวัติรัฐประหาร เป็นเครื่องยืนยันในข้อนี้ และเป็นตัวชี้ถึงการดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องของ “โครงสร้างมูลฐานของสังคม” อันเป็นตัวกำหนด “กรอบจำกัด” ต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย