ความรู้ทั่วไป สารนิเทศ การศึกษา คอมพิวเตอร์

ประชาคมอาเซียน

สาระความรู้ ข้อมูลอาเซียน

ความไว้เนื้อเชื่อใจ กุญแจที่ขาดหายไปในทะเลจีนใต้

โดย : กนก เผือกนวม ,นิษฐกานต์ ชมวรกุล

ปัญหาข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ เป็นปัญหาสำคัญที่ได้รับความสนใจจากทุกฝ่าย ไม่ว่าจะ เป็นกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน จีน รวมถึงสื่อมวลชนต่าง ๆ ทั้งในและนอกประเทศ ซึ่งกำลังจับ ตาดูสถานการณ์ดังกล่าวอย่างใกล้ชิด เพราะไม่ได้เกี่ยวข้องแต่เพียงเรื่องอธิปไตยเหนือดินแดน และเขตแดนทางทะเล ซึ่งส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพและความมั่นคงของภูมิภาคโดยรวมเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวพันกับการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเล เสรีภาพและความปลอดภัยในการ เดินเรือ รวมไปถึงการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติด้วย ทั้งนี้ ทะเลจีนใต้เป็นเส้นทางเดินเรือ และเป็นแหล่งประมงที่สำคัญ และคาดว่าเป็นแหล่งทรัพยากรน้ำมันและก๊าซปริมาณมหาศาลด้วย

ปัญหาข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ เกิดจากการอ้างอธิปไตยทับซ้อนกันเหนือหมู่เกาะ เกาะ หรือพื้นที่ที่มีลักษณะทางกายภาพอื่น ๆ อาทิ ไหล่ทวีป สันทราย หรือโขดหิน ในทะเลจีนใต้ โดยมี ประเทศที่อ้างสิทธิ ได้แก่ จีน บรูไนฯ มาเลเซีย เวียดนาม และฟิลิปปินส์ โดยพื้นที่พิพาทหลักคือหมู่ เกาะพาราเซลส์ที่ตั้งอยู่ทางตอนเหนือ และหมู่เกาะสแปรตลีย์ที่ตั้งอยู่ทางตอนใต้ของทะเลจีนใต้

ปัญหาทะเลจีนใต้ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาต่อเนื่องยาวนานหลายสิบปี แล้ว โดยมีความรุนแรงมากบ้างน้อยบ้าง ขึ้นอยู่กับสถานการณ์การเมืองของประเทศอ้างสิทธิและ สถานการณ์ระหว่างประเทศในแต่ละช่วง การที่จะระบุว่าฝ่ายใดผิดหรือถูก หรือฝ่ายใดเป็นเจ้าของ ที่ชอบธรรมเหนือพื้นที่ตรงไหน เป็นเรื่องที่ยากจะหาข้อสรุปได้โดยง่าย

ดังนั้น ทางออกของการแก้ไขปัญหาประการหนึ่ง คือ การหาแนวทางที่เหมาะสมในการ บริหารจัดการกับข้อพิพาทในทะเลจีนใต้อย่างยั่งยืน และเป็นที่ยอมรับได้ของทุกฝ่าย ซึ่งวิธีการหนึ่ง คือ การสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง ด้วยการส่งเสริมความร่วมมือเพื่อ ป้องกันการเกิดเหตุการณ์อันไม่พึงปรารถนา และเสริมสร้างบรรยากาศที่จะช่วยให้การเจรจา เพื่อแก้ไขปัญหาดำเนินไปได้อย่างราบรื่นและไม่ขาดตอน

ความไว้เนื้อเชื่อใจคือกลไกสำคัญของการเจรจา

ความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญต่อการเจรจาในทุกระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเจรจาระหว่างประเทศ ภายใต้สภาพแวดล้อมของความสัมพันธ์และ การเมืองระหว่างประเทศนั้น ทุกประเทศที่ทำสัญญาหรือข้อตกลงต่าง ๆ ระหว่างกัน ไม่ว่าจะเป็น

ด้านการค้า ความมั่นคง ฯลฯ ต่างทำข้อตกลงโดยมีพื้นฐานตั้งอยู่บนความไว้เนื้อเชื่อใจกัน แทบทั้งสิ้น โดยทุกฝ่ายต่างเชื่อว่าแต่ละฝ่ายจะปฏิบัติตามข้อตกลงที่ได้ทำร่วมกันไว้

หากประเทศที่เข้าร่วมการเจรจาขาดความไว้เนื้อเชื่อใจกันเสียแล้ว การเจรจาก็จะไม่ ราบรื่น หรือดำเนินไปภายใต้สภาพแวดล้อมที่ไม่เป็นมิตร ประเทศร่วมเจรจาก็จะตั้งแง่ว่า อีกฝ่าย หนึ่งมีแนวโน้มที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง และอาจจะส่งผลกระทบต่อการดำเนินความสัมพันธ์ ในด้านอื่น ๆ ของคู่เจรจาด้วย ซึ่งในกรณีของข้อพิพาทในทะเลจีนใต้นั้น จะเห็นได้ว่า ในช่วง 2-3 ปี ที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ ที่อ้างสิทธิได้ดำเนินกิจกรรมหลากหลายรูปแบบ เพื่อยืนยันการอ้างสิทธิ ของตน เช่น การส่งเรือประมงหรือเรือลาดตระเวนเข้าไปในพื้นที่พิพาท การส่งคนเข้าไปอยู่อาศัย หรือก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างใหม่เหนือพื้นที่พิพาท เป็นต้น ซึ่งการกระทำเหล่านี้ นอกจากจะไม่เป็น ผลดีต่อการแก้ไขปัญหาแล้ว ยังอาจทำให้ความสัมพันธ์อันดีต่อกันย่ำแย่ลงไปอีกด้วย และกระทบ ต่อสันติภาพและเสถียรภาพในภูมิภาค

การสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจนั้น เป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลาและความต่อเนื่องในท่าที ของทั้งสองฝ่าย หากฝ่ายที่เกี่ยวข้องเร่งรีบกระบวนการจนเกินไป หรือดำเนินการอย่างไม่ต่อเนื่อง ก็จะทำให้ประเทศคู่เจรจาเกิดความคลางแคลงสงสัยในเจตนารมณ์อันแท้จริง และเกิดผลเสียต่อ บรรยากาศของความร่วมมือและความพยายามที่จะบรรลุเป้าหมายร่วมกัน

อาเซียนกับปัญหาทะเลจีนใต้

ปัจจุบันอาเซียนถูกคาดหวังจากหลาย ๆ ฝ่ายให้เป็นผู้ดำเนินการแก้ไขปัญหาในทะเล จีนใต้ ในฐานะที่เป็นองค์กรที่มีความสำคัญในภูมิภาค อย่างไรก็ดี หลังจากการประชุมรัฐมนตรี ต่างประเทศอาเซียนครั้งที่ 45 ที่กรุงพนมเปญ เมื่อเดือนกรกฎาคม 2555 ที่ประชุมฯ ไม่สามารถ ออกแถลงการณ์ร่วมได้ เนื่องจากประเด็นทะเลจีนใต้ ทำให้หลายฝ่ายตั้งข้อสงสัยถึงเอกภาพและ ความน่าเชื่อถือของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว

ย้อนหลังไปเมื่อปี 2545 อาเซียนกับจีนได้จัดทำปฏิญญาว่าด้วยการปฏิบัติของภาคีใน ทะเลจีนใต้ (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea - DOC) ซึ่งเป็น เอกสารที่กำหนดแนวปฏิบัติและการส่งเสริมความร่วมมือทางทะเล เช่น การรักษาสิ่งแวดล้อมทาง ทะเล การวิจัยทางทะเล หรือการช่วยเหลือผู้ประสบภัย เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อมุ่งรักษาเสถียรภาพและ สันติภาพในทะเลจีนใต้ และแก้ไขข้อขัดแย้งโดยสันติวิธีบนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law Of the Sea - UNCLOS) ค.ศ. 1982 รวมทั้งการสนับสนุนการจัดทำแนวปฏิบัติของภาคีใน ทะเลจีนใต้ (Code of Conduct of Parties in the South China Sea – COC) เป็นขั้นตอนต่อไป ซึ่งการปฏิบัติตาม DOC มีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องมาโดยลำดับ อย่างไรก็ตาม จากหลาย เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในทะเลจีนใต้ ซึ่งส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพและสันติภาพในทะเลจีนใต้ได้ จึงมี การเรียกร้องให้อาเซียนและจีนเร่งเจรจาจัดทำ COC ซึ่งจะเป็นเอกสารต่อเนื่องจาก DOC ที่ช่วย กำหนดแนวปฏิบัติและความร่วมมือในทะเลจีนใต้ที่ชัดเจนขึ้น อย่างไรก็ตาม การเจรจา COC ยัง ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ หากปราศจากความพร้อมจากทั้งสองฝ่าย

อาเซียนจะต้องมีบทบาทที่สมดุลและสร้างสรรค์โดยเป็นตัวกลางในการแก้ไขปัญหา ซึ่งอาจทำหน้าที่ในรูปของการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท หรือส่งเสริมให้เกิดการเจรจาหารือระหว่างทุก ฝ่ายที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง หรืออำนวยความสะดวกในการเป็นเวที (venue) ให้ประเทศ ที่เกี่ยวข้องได้มีโอกาสพูดคุยหารือกันมากขึ้น สิ่งที่สำคัญคืออาเซียนควรแสดงให้ทุกฝ่ายเห็นถึง ความเป็นกลางที่น่าเชื่อถือ เพื่อสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจให้กับทุกฝ่าย และสร้างเสริมบรรยากาศใน การเจรจา

จีนกับปัญหาทะเลจีนใต้

บทบาทของจีนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และในเวทีโลกนั้นเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ ชัดในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาตามยุทธศาสตร์การก้าวขึ้นมาอย่างสันติ (peaceful rise) ของจีน

อย่างไรก็ดี ท่าทีของจีนในประเด็นปัญหาทะเลจีนใต้ในระยะที่ผ่านมา โดยเฉพาะการตั้ง เงื่อนไขว่าจะเจรจาจัดทำแนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้ (Code of Conduct in the South China Sea - COC) ก็ต่อเมื่อสภาวะแวดล้อมสุกงอม (when conditions are ripe) ในขณะที่อาเซียนพร้อมที่จะ ร่วมเจรจากับจีนเพื่อจัดทำ COC ในโอกาสแรก จึงนำไปสู่การตั้งคำถามถึงจุดประสงค์ที่แท้จริงของ จีนในประเด็นดังกล่าว โดยหลายฝ่ายเห็นว่าจีนควรแสดงบทบาทที่สร้างสรรค์ ซึ่งจะช่วยส่งเสริม จุดยืนของจีนในฐานะประเทศมหาอำนาจในภูมิภาคที่มีความรับผิดชอบ อีกทั้งจะช่วยไม่ให้ ประเทศจากนอกภูมิภาคเข้ามาแทรกแซงในปัญหาดังกล่าวด้วย

ความสัมพันธ์อาเซียนกับจีน ไม่ได้มีเพียงเรื่องข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ แต่ยังรวมถึง ความสัมพันธ์ที่ยืนยาวและเป็นมิตรอันดีต่อกันบนพื้นฐานของความเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ ครอบคลุมหลากหลายสาขา ไม่เพียงแต่ทางด้านเศรษฐกิจ หรือความช่วยเหลือด้านต่าง ๆ เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงด้านการแลกเปลี่ยนวัฒนธรรม การศึกษา และด้านอื่น ๆ อีกด้วย ซึ่งถือได้ว่า อาเซียน และจีนมีความไว้เนื้อเชื่อใจ และต่างต้องพึ่งพาอาศัยซึ่งกันและกัน ทำให้กรอบความร่วมมืออาเซียน- จีน มีความเหมาะสมสำหรับการจัดการกับปัญหาในทะเลจีนใต้

ไทยกับปัญหาทะเลจีนใต้

ถึงแม้ไทยจะไม่ใช่ประเทศอ้างสิทธิในทะเลจีนใต้ แต่ในฐานะผู้ประสานงานความสัมพันธ์ อาเซียน-จีนในช่วงปี 2555-2558 ไทยก็สามารถมีบทบาทสำคัญในการช่วยคลี่คลายปัญหาทะเล จีนใต้ได้ อย่างไรก็ดี ไทยต้องอาศัยการแสดงบทบาทอย่างสมดุลและไม่เลือกข้าง เพื่อไม่ให้กระทบ ต่อความสัมพันธ์ระหว่างไทยและจีน หรือความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับประเทศอ้างสิทธิอื่น ๆ

ที่ผ่านมา ไทยได้พยายามดำเนินบทบาทผู้ประสานงานอย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดย ดำเนินนโยบายในการเสริมสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งช่วยสร้าง บรรยากาศของความร่วมมือ และจะทำให้ทุกฝ่ายมีความพร้อมที่จะร่วมมือกันแก้ไขปัญหาโดย สันติวิธี โดยไทยได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมอย่างไม่เป็นทางการในระดับเจ้าหน้าที่อาวุโส อาเซียน-จีน 2 ครั้ง ที่กรุงพนมเปญ และจังหวัดชลบุรี ในเดือนกันยายนและตุลาคมตามลำดับ และจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมในกรอบอาเซียน-จีน ต่าง ๆ อีกหลายครั้งในระยะ 3 ปีข้างหน้า เพื่อเปิดโอกาสและรักษาช่องทางการหารือระหว่างอาเซียนกับจีนอย่างสม่ำเสมอ ในการส่งเสริม ความสัมพันธ์และความร่วมมือระหว่างสองฝ่ายในหลาย ๆ ด้าน รวมทั้งประเด็นทะเลจีนใต้

นอกจากนี้ โดยที่ประเด็นทะเลจีนใต้เกี่ยวโยงกับปัญหาอธิปไตยเหนือดินแดน สามารถ กลายเป็นประเด็นการเมืองภายในที่อาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐบาลได้ ดังนั้น ประเทศ ที่เกี่ยวข้องจึงต้องระมัดระวังอย่างมากต่อการดำเนินการต่าง ๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ ของตนในเรื่องข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการทางการทูตแบบไม่เปิดเผย หรือที่ เรียกว่าการทูตแบบเงียบ (quiet diplomacy หรือ closed-door diplomacy) จึงเป็นเรื่องสำคัญ ทำให้การประชาสัมพันธ์ในเรื่องต่าง ๆ ต่อสาธารณชนเป็นเรื่องที่ดำเนินการได้ยากลำบาก แต่สิ่ง สำคัญคือ จะทำอย่างไรเพื่อช่วยรักษาบรรยากาศ เพื่อให้ทุกฝ่ายเกิดความสบายใจ และยินดี ที่จะเข้าร่วมการเจรจาหารืออย่างต่อเนื่องและบ่อยครั้งขึ้น

ก้าวอย่างช้าๆ แต่มั่นคง

ในช่วงที่ผ่านมา ได้มีการเสนอแนวทางในการจัดการข้อพิพาทในทะเลจีนใต้จากหลายฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการ สถาบันวิจัย หรือสื่อต่าง ๆ เช่น การเสนอให้ร่วมกันพัฒนาพื้นที่ (joint development area) แต่ปัจจัยที่จะทำให้ข้อเสนอเหล่านี้ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องได้ คือความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน หากทุกฝ่ายขาดความเชื่อใจระหว่างกันแล้ว ต่อให้ข้อเสนอดีแค่ ไหน ก็คงจะไม่ได้รับการยอมรับหรือนำไปสู่การปฏิบัติ สิ่งที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับประเด็นพิพาทควรทำต่อจากนี้คือ การเจรจาหารือกันอย่างสันติ วิธีอย่างค่อยเป็นค่อยไปและต่อเนื่อง ดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ทั้งที่เกี่ยวข้องกับประเด็นทะเลจีนใต้ ภายใต้กรอบ DOC และความร่วมมือในด้านอื่น ๆ รวมไปถึงการมีความอดทนอดกลั้น และ หลีกเลี่ยงการกระทำใด ๆ ที่จะส่งผลกระทบในแง่ลบต่อความไว้เนื้อเชื่อใจ เมื่อใดก็ตามที่ความไว้ เนื้อเชื่อใจเกิดขึ้นอย่างเพียงพอ ข้อเสนอในการแก้ไขข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ ก็น่าจะเริ่มดำเนินการ ได้ และนำไปสู่การเจรจาจัดทำ COC ซึ่งจะช่วยประกันเสถียรภาพและสันติภาพ ตลอดจนส่งเสริม ความร่วมมือระหว่างอาเซียนและจีนให้ใกล้ชิดมากยิ่งขึ้นในท้ายที่สุด

ที่มา : กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ