สังคมศาสตร์ รัฐศาสตร์ การเมือง เศรษฐศาสตร์ >>

การเมือง

คำว่า “การเมือง” เป็นคำที่มีความหมายกว้างขวางมาก หากตั้งคำถามแก่ผู้ศึกษารัฐศาสตร์ว่า “การเมืองคืออะไร” แล้ว ดูเหมือนว่ามีเพียงไม่กี่คนที่จะตอบคำถามนี้ได้อย่างชัดแจ้ง มีความกระชับ รัดกุม แยกแยะความแตกต่างในความหมายของคำว่า “การเมือง” ออกจากคำที่มีความหมายใกล้เคียงกัน เช่นคำว่า รัฐบาล การปกครอง อำนาจหน้าที่หรือสิ่งที่ไม่ใช่การเมือง ฯลฯ ให้ชัดเจนได้

หากดูนิยามของคำว่า “การเมือง” จากข้อเขียนของนักรัฐศาสตร์ทั้งของไทยและต่างประเทศแล้วจะเห็นว่า ที่ให้ความหมายไว้ตรงกันนั้นมีน้อย บางคนให้ความหมายไว้อย่างหละหลวม จนไม่สามารถนำไปใช้กับการเมืองทุกระบบในสังคมทุกรูปแบบและในทุกกาลสมัยได้

การตีความของคำว่า “การเมือง” ไปในแง่มุมที่แตกต่างกันเช่นนี้มีผลเสียมากกว่าผลดี กล่าวคือ

• ประการแรก หากเราจะทำการศึกษาการเมืองอย่างจริงจังเยี่ยงศาสตร์สาขาอื่น ก็ควรกำหนดความหมายและขอบข่ายไว้ให้ชัดแจ้ง ไม่เช่นนั้น การศึกษาก็จะเป็นไปอย่างขาดความกระชับ ปราศจากกรอบ ขาดเป้าหมายและขอบข่ายที่แน่นอน
  
• ประการที่สอง การให้ความหมายไม่ตรงกันทำให้เกิดความเข้าใจสับสนแม้จะเป็นเรื่องเดียวกันแต่เข้าใจไปคนละแง่มุมได้ ยกตัวอย่าง ครั้งหนึ่งรองนายกรัฐมนตรีของไทยเคยกล่าวว่า “เรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับการค้าหมูและการโกงกินในบรัทสหสามัคคีค้าสัตว์เป็นเรื่อง การบ้าน ไม่ใช่ การเมือง หลายคนยืนยันว่า การค้าหมูในสมัยนั้น (พ.ศ. 2512) เป็นเรื่องการเมือง อีกเรื่องหนึ่งหลายคนกล่าวว่าการขอสร้างจุฬาคอมเพล็กซ์ที่สี่แยกปทุมวัน เมื่อปลายปี พ.ศ. 2521 เป็นเรื่องการบ้าน แต่บางคนกล่าวว่า เรื่องนี้เป็นเรื่องของการเมืองหรืออย่างกรณีน้ำตาลขึ้นราคาเมื่อ พ.ศ. 2523 คนที่เดิมเคยคิดว่าน้ำตาลเป็นเรื่องของการบ้านนั้นก็ชักจะไม่แน่ใจเสียแล้ว เป็นต้น เรามีเกณฑ์ที่แน่นอนอะไรที่จะแยกแยะความแตกต่างระหว่างการเมือง กับสิ่งที่ไม่ใช่การเมืองออกจากกัน
  
• ประการที่สาม หากแต่ละคนเข้าใจคำว่า “การเมือง” แตกต่างกัน ย่อมทำให้มีการศึกษาการเมืองในเนื้อหาสาระที่แตกต่างกันออกไปตามความรู้ความเข้าใจเช่นนั้นไปด้วย ทำให้ “ศาสตร์การเมือง” กลายเป็นบันทึกของ “สามัญสำนึก” ที่ไร้แก่นสาร ทำให้รัฐศาสตร์กลายเป็นวิชาการที่ไม่มีความเป็นระเบียบ ขาดระบบและนั่นคือความอ่อนแอของรัฐศาสตร์ ในฐานะที่เป็นศาสตร์สาขาหนึ่ง

นักรัฐศาสตร์ในแต่ละสมัยมองการเมืองในแง่มุมที่แตกต่างกันอยู่มากกล่าวคือ เมื่อพูดถึงการเมือง บางคนหมายถึง “ตัวสถาบันทางการเมือง” เช่น คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร ศาลสถิตยุติธรรม พรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ ฯลฯ แต่บางคนตีความหมายว่าการเมืองคือ “หน้าที่” (functions) ของสถาบันต่าง ๆ เหล่านั้น เช่น การตัดสินใจ การเลือกสรรทางการเมือง การออกกฎหมาย การประสานผลประโยชน์ เป็นต้น

นับตั้งแต่สมัย พลาโต และ อริสโตเติล นักปรัชญาของกรีกเป็นต้นมานักวิเคราะห์การเมืองต่างมีแนวความคิดเกี่ยวกับการเมืองแตกต่างกันออกไปมากมายหลายอย่าง แตกต่างกันออกไปตามยุคตามสมัย เป็นต้นว่า ชาวเอเธนส์มองการเมืองในฐานะที่เป็นการแสวงหาสาธารณประโยชน์ (the persuit of public interests) ตกมาในสมัยคริสต์ศตวรรษที่ 15-16 นักวิชาการชาวอังกฤษ ฝรั่งเศส และอิตาลี มองรัฐในฐานะของโครงสร้างของการบริหารที่สลับซับซ้อน และมองการเมืองในฐานที่เป็นการปฏิบัติการของรัฐ ส่วนนักรัฐศาสตร์ในปัจจุบันมองการเมืองในลักษณะที่เป็น “หน้าที่” (functions) มากกว่าทัศนะที่เป็นตัวสถาบัน (institutions) โดยมองในแง่ที่ว่าการเมืองคือสิ่งที่เกี่ยวข้องกับการวางนโยบายสาธารณะและการดำเนินงานตามนโยบายสาธารณะนั้น ๆ

หากพิจารณาดูให้ถ่องแก้แล้วจะเห็นว่า ความหมายทั้งหลายของคำว่า “การเมือง” เป็นเพียงคำจำกัดความที่หลวม ๆ ไม่สามารถบอกได้อย่างชัดเจนว่าความหมายนั้น “ถูก” หรือ “ผิด” คำนิยมแต่ละอย่างต่างให้ประโยชน์ในการอธิบายและทำความเข้าใจสิ่งที่เรียกว่า “การเมือง” ได้คนละแง่การเมืองไม่ใช่สิ่งที่มีตัวตนหรือเป็นมวลสารที่มีอยู่ตามธรรมชาติ หากแต่ว่า “การเมือง” เป็นเพียงชื่อที่ผู้สังเกตการณ์ทางการเมืองตั้งขึ้นมาสำหรับกิจกรรมประเภทหนึ่ง เท่านั้น ดังนั้น แต่ละคนจึงอาจมีทัศนะต่อกิจกรรมที่เรียกกว่า “การเมือง” แตกต่างกันออกไปได้มากมาย

กล่าวอย่างกว้าง ๆ แล้ว กิจกรรมที่เรียกว่าการเมืองจะเกี่ยวข้องกับสิ่งต่าง ๆ ดังนี้ คือ
1. เกี่ยวข้องมหาชน มีผลกระทบกับคนจำนวนมาก
2. เกี่ยวข้องกับรัฐ
3. เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ

การเมืองในฐานะการแสวงหาสาธารณประโยชน์ แนวความคิดเกี่ยวกับการเมืองมีมาตั้งแต่สมัยนักปรัชญากรีก พลาโต (427-346 ก่อน ค.ศ.) นิยามการเมืองว่าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับญัตติทั้งหลายที่มีผลต่อชุมชนทั้งหมด ปราชญ์กรีกเน้นความแตกต่างของประโยชน์ “สาธารณะ” และประโยชน์ “ส่วนบุคคล” และถือว่าสาธารณประโยชน์เป็นส่วนที่เป็นการเมือง โดยเฉพาะในแง่ศีลธรรมแล้วสาธารณประโยชน์มีค่าสูงกว่าประโยชน์ส่วนบุคคล อาริสโตเติล กล่าวว่า “โดยธรรมชาติแล้วมนุษย์เป็นสัตว์การเมือง และด้วยเหตุนี้จึงต้องอาศัยอยู่รวมกันเป็นชุมชน” โดยลักษณะของการอาศัยอยู่รวมกันเป็นชุมชนเท่านั้น มนุษย์จึงจะสามารถบรรลุถึงธรรมชาติแห่งความดีสูงสุดของมนุษย์ได้ ไม่เช่นนั้นมนุษย์ก็อาจเป็นสัตว์ดิรัจฉานหรือไม่ก็เป็นเทวดาเท่านั้น พึงสังเกตว่า “ชุมชน” หรือ polis ในภาษากรีกนั้นเป็นรากฐานของศัพท์คำอื่น ๆ อีกหลายคำ เช่น polite (รัฐธรรมนูญ) polices (ประชาชน) และ politicos (รัฐบุรุษ) เป็นต้น แม้ว่าโดยทั่วไปแล้วคนทั้งหลายเข้าใจคำว่า polis หมายถึง city-state หรือ “นครรัฐ” ของกรีก แต่นัยแต่งความหมายของคำนี้ยังหมายถึงระเบียบทางการเมือง หรือกระบวนการที่คนทั้งชุมชนกระทำเพื่อสาธารณประโยชน์หรือผลประโยชน์ของคนทั้งหมดในชุมชนอีกด้วย

ในทัศนะของอาริสโตเติลนั้น เชื่อว่า สิ่งที่มนุษย์แสวงหาที่เรียกว่า “สาธารณประโยชน์” นั้นมีอยู่แล้วในธรรมชาติในลักษณะที่เป็น “รูปธรรม” มิใช่ “นามธรรม” นักศึกษาทางรัฐศาสตร์ทั้งหลายไม่สนใจที่จะโต้แย้งความคิดข้อนี้มากนัก หากแต่อยากถามต่อไปว่า สาธารณประโยชน์นั้นคืออะไร กล่าวคือ ปัญหานานาประการมักจะเกิดขึ้นกับการนิยามคำนี้ ยกตัวอย่างเช่นคนในแต่ละชุมชนต่างต้องการที่จะได้รับการปกป้องคุ้มครองให้ตนเองสามารถดำรงชีพอยู่ได้ด้วยความปลอดถัย ได้รับการศึกษา ได้รับบริการด้านสาธารณสุขการป้องกันอากาศเสีย สิ่งแวดล้อมเป็นพิษ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้ให้ตรงกันได้อย่างไรจะตัดสินใจอย่างไรในเรื่องเหล่านี้ จึงจะได้มาตรฐานกัน มาตรฐานนั้นจะได้จากอะไร ใครจะเป็นผู้กำหนดมาตรฐาน และใครจะเป็นผู้เลือกข้อกำหนดเหล่านั้น

แนวความคิดเกี่ยวกับ “สาธารณประโยชน์” มีความหมายหลายนัยเช่น
(1) ความหมายในแง่ที่เป็นเป้าหมายทางจริยธรรม
(2) ความหายในด้าน “กระบวนการ” ที่จะบรรลุเป้าหมาย หรือ
(3) ความหมายในด้าน “ผล” ที่จะได้รับหรือผลที่จะเกิดขึ้น ซึ่งบางทีก็ยากแก่การที่จะจำแนกสาธารณประโยชน์ออกจากประโยชน์ส่วนบุคคล

สร้างความลำบากต่อไปว่า ใครจะเป็นผู้ตีความว่า สาธารณประโยชน์คืออะไร คนทุกคนต้องการเช่นนั้นหรือไม่หรือว่าเป็นเพียงความต้องการของผู้นำทางการเมืองเท่านั้น สาธารณประโยชน์ที่ว่านั้นเป็นสิ่งเดียวกับทางศาสนา (ในแง่ศีลธรรม) ของคนในสังคมนั้นหรือไม่ (ซึ่งที่จริงมีหลายศาสนา)และยังอาจหมายถึงว่าต้องการแตกต่างกันหรือว่าเป็นเพียงของคนกลุ่มหนึ่งที่มีผลประโยชน์ จากสิ่งนั้นโดยตรงเท่านั้น ความคลุมเครือในความหมายของคำว่าสาธารณประโยชน์เช่นนี้ยากที่จะตกลงให้เป็นที่แน่ชัด และยากที่ทุกคนจะมีความเห็นสอดคล้องหรือตรงกันได้

การเมืองในฐานะปฏิบัติการของรัฐ ปัญหาที่ผู้มองการเมืองในฐานะ “การแสวงหาสาธารณประโยชน์” เผชิญอยู่ก็คือการตีความเกี่ยวกับ “แนวทาง” ที่จะทำให้ได้มาซึ่งสาธารณประโยชน์นั้นแตกต่างกันโดยเฉพาะในทัศนะของผู้ปกครอง เมื่อเลือกสิ่งที่คิดว่าเป็นสาธารณประโยชน์ขึ้นมา แล้วก็ถกเถียงกันต่อไปว่าเป็น “สาธารณประโยชน์” หรือเป็น “ประโยชน์ส่วนบุคคล” กันแน่ แมกซ์ เวบเบอร์ (1864-1920) นักสังคมวิทยาว่าที่มีชื่อเสียงของเยอรมันตั้งคำถามว่า

“รัฐ” คืออะไร หากจะว่าในแบบของสังคมวิทยาแล้วเราจะถือว่าเป็น “จุดหมาย (ends) ” ไม่ได้ เพราะรัฐแต่ละรัฐนั้นมีกิจกรรมที่เรียกว่า “การเมือง” แตกต่างกัน ในสมัยก่อนคนภายในรัฐบางรัฐไม่มีความสัมพันธ์กันในรูปของการเมืองเลย แต่ในรัฐสมัยใหม่กิจกรรมการเมืองจะมีอยู่ในทุกรัฐ และในลักษณะเช่นนี้รัฐจึงหมายถึงแค่ “แนวทาง (means)” เท่านั้น ด้วยเหตุนี้ ถ้ากล่าวตามทัศนะของ เวบเบอร์ แล้ว การเมืองก็ได้แก่ “กิจกรรม” ของรัฐ เวบเบอร์ อธิบายความหมายของรัฐต่อไปว่า

“รัฐ คือชุมชนของมนุษย์ รัฐสามารถถือเอกสิทธืในการบังคับด้วยความชอบธรรมในอาณาเขตของรัฐได้ …. รัฐแต่ผู้เดียวที่เป็นผู้ใช้กำลังบังคับได้อย่าง “ชอบธรรม” ดังนั้น คำว่า “การเมือง” จึงหมายถึงการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจ เพื่อสามารถแบ่งสรรอำนาจหน้าที่ระหว่างบุคคลหรือกลุ่มบุคคล หรือระหว่างส่วนย่อย ๆ ภายในรัฐนั้น”

ในทัศนะของเวบเบอร์แล้ว รัฐเป็นทั้งโครงสร้างทางการบริหารในรูป “รูปธรรม” คือเป็นองค์การ (organization) และเป็น “แนวทาง” ที่จะทำให้คนภายในรัฐเกิดการยอมรับและเชื่อฟัง ตามทัศนะของ เวบเบอร์ ดังกล่าว เราพออนุมานลักษณะของรัฐได้ หลายประการ

• ประการแรก รัฐประกอบด้วยโครงสร้างของสิ่งต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก ซึ่งแต่ละอย่างมีลักษณะเฉพาะตัว เฉพาะหน้าที่ (specialized structures) เช่น ที่ทำงาน บทบาท สถาบันต่าง ๆ เป็นต้น โครงสร้างทางการบริหารเหล่านี้ได้ระบุไว้อย่างชัดเจน มีลักษณะซับซ้อนเป็นทางการ และเป็นโครงสร้างที่มีอยู่อย่างถาวร
  
• ประการที่สอง รัฐถือเอกสิทธิ์ หรือผูกขาดในการใช้อำนาจบังคับ เช่นมีเอกสิทธิ์ในที่ดินทุกแห่งที่ต้องการ มีสิทธิ์ ที่จะตระเวนคือที่ดินหรือทรัพย์สินเป็นของรัฐได้ เพื่อให้สามารถบังคับได้รัฐต้องมีกำลังทหาร มีตำรวย มีเจ้าหน้าที่เรือนจำ ฯลฯ เป็นเครื่องช่วยในการใช้อำนาจบังคับโดยรัฐ
  
• ประการที่สาม รัฐใช้อำนาจสูงสุดในการตัดสินเรื่องต่าง ๆ ในสังคมโดยเฉพาะอยู่ในรูปของศาล อำนาจสูงสุดดังกล่าวอยู่ในรูปอำนาจที่ชอบธรรมคือประชาชนในรัฐยอมรับและปฏิบัติตามการตัดสินดังกล่าวคือ
  
• ประการที่สี่ มีการกำหนดโครงสรั้างที่จะปฏิบัติหน้าที่แตกต่างกันไว้อย่างชัดแจ้งอยู่ในทุกส่วนในอาณาเขตของรัฐ

ก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง นักรัฐศาสตร์ทั้งหลายถือว่า “รัฐศาสตร์เริ่มและสิ้นสุดลงภายในรัฐ” แต่ในปัจจุบันนี้มีนักรัฐศาสตร์น้อยคนที่ยอมรับความคิดนี้ เพราะถือว่า “การเมือง” มีอยู่ในสังคมทุกรูปแบบ ทุกประเภท ดังนั้นในการศึกษารัฐศาสตร์ เราต้องการแนวความคิดที่สามารถใช้ได้กับทุกสภาพการณ์ ทุกสังคม ทุกสถานที่และทุกกาลสมัย แนวความคิดเกี่ยวกับเรื่อง “รัฐ” ดังที่กล่าวมาข้างต้นไม่สามารถสนองความต้องการข้อนี้ได้ทั้งหมด

แท้ที่จริงแนวความคิดเกี่ยวกับ “รัฐ” เกิดขึ้นมาในช่วงเวลาหนึ่ง เท่านั้น คือในระหว่างคริสต์ศตวรรษที่ 14-17 แถบบริเวณยุโรปตะวันตก เจ้าของแนวความคิดนี้ที่สำคัญได้แก่ มาคิอาเวลลี่ (1469-1596) ในฝรั่งเศส ทั้งสองเขียนเน้นเรื่องกษัตริย์ซึ่งถือว่าเป็นหลักสำคัญของรัฐ แต่เมื่อระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในยุโรปตะวันตกเสื่อมลง แนวความคิดเหล่านี้ก็ด้อยความสำคัญลงไปด้วย ในปัจจุบันนี้ “อำนาจ” และ “อำนาจหน้าที่” ไม่ได้อยู่ที่กษัตริย์อีกต่อไปแล้ว แต่กระจายออกไปอยู่ตามที่ต่าง ๆ หลายแห่งจนยากที่จะกำหนดลงไปให้แน่ชัดได้ว่า “อำนาจหน้าที่สูงสุด” (ultimate authority) อยู่ที่ไหน ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศที่ปกครองแบบสมาพันธรัฐอย่างสหรัฐอเมริกา จะบอกได้ยากยิ่งว่าอำนาจสูงสุดของประเทศอยู่ตรงไหน หรือแม้แต่ในรัฐธรรมนูญของประเทศไทยทุกฉบับก็มักระบุว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” ตามความหมายาของตัวหนังสือคล้ายกับจะบอกเราว่า อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่ประชาชน แต่ในความเป็นจริงแล้วเป็นเช่นนั้นหรือ และถ้าเป็นเช่นนั้นอำนาจสูงสุดนั้นอยู่ที่ประชาชนคนไหนกลุ่มไหนบ้าง ด้วยความยุ่งยากดังกล่าว นักรัฐศาตร์ในปัจจุบันจึงให้ความสนใจแก่แหล่งอำนาจอธิปไตยตาที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญน้อยลง โดยหันไปสนใจเรื่องสำคัญอื่น ๆ ในชีวิตทางการเมือง (political life) ของมนุษย์

ในประเทศนอกกลุ่มตะวันตก แนวความคิดเกี่ยวกับ “รัฐ” ดังกล่าว ยิ่งใช้ได้อย่างจกัดลงอีกมาก นักมานุษยวิทยาการเมืองพบว่า บางชุมชนไม่มีอาณาเขต แต่มีการแบ่งส่วนงานและมีความเสมอภาคกันสูงมาก ลักษณะเช่นนี้อาจพบได้ในหมู่ของพวกพิกมี่ (Pygmies) บุชเมน (Bushmen ) นูเออร์ (Nuer) ทิฟ (Tiv) และอิโบ (Ibo) ในทวีปแอฟริกา หรือในชุมชนของพวกเอสกิโม (Eskimo) และพวกอินเดียวแดงเผ่าควาคุททึล (Kwakutl Indian) ในอเมริกาเหนือ พวกอบอริจินส์ (Aborigines) ในออสเตรเลีย และพวกคาลิงกา (Aborigines) และพวกเซียน (Sian) ในเอเซีย คนเผ่าต่าง ๆ เหล่านี้อยู่ได้ด้วยระบบการเมืองและระบบเศรษฐกิจที่ง่าย ๆ ไม่ซับซ้อน กิจกรรมแห่งชีวิตในวันหนึ่ง ๆ ได้แก่ การล่าสัตว์ เก็บผักผลไม้ เลี้ยงสัตว์ เพาะปลูกและเก็บเกี่ยวพืชผลเท่านั้น ด้วยระบบความเป็นอยู่อย่างง่าย ๆ แบบนี้ จะเห็นว่าชุมชนของคนพวกนี้ไม่อยู่ในขอบข่าย 4 ประการ ตามนัยแห่งความเป็นรัฐดังที่กล่าวมาทั้งนี้เพราะ

• ประการแรก โครงสร้างเฉพาะอย่างเฉพาะหน้าที่ในชุมชนประเภทนี้ มีจำนวนน้อยมาก ทั้งไม่ระบุไว้ชัดเจนไม่ซับซ้อน ไม่เป็นทางการ และไม่กำหนดไว้อย่างถาวรหรือตายตัว มีอยู่ก็เพียงโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมบางอย่างเท่านั้น เช่น โคางสร้างครอบครัว ซึ่งทำนห้าที่สารพัดอย่าง ทั้งทางเศรษฐกิจ การเมือง ศาสนา และสันทนาการไปในตัว ผู้นำทางการเมืองก็ได้แก่ ผู้ที่มีวัยวุฒิในครอบครัว เป็นผู้กำหนดที่ดิน เป็นผู้กำหนดที่ดิน เป็นผู้สั่งสอนศาสนาหรือทางศีลธรรมไปด้วย ไม่มีการแยกบทบาทให้เป็นอย่างชัดเจนว่าใครทำหน้าที่อะไรในสังคม นอกจากโครงสร้างทางครอบครัวแล้ว อาจมีโครงสร้างอื่น ๆ อีกเพียงไม่กี่อย่าง เช่น กลุ่มผู้สูงอายุหรือผู้อาวุโสในชุมชน ซึ่งทำหน้าที่ควบคุมด้านต่าง ๆ ในสังคม โดยเฉพาะในด้านศีลธรรม แต่กลุ่มคนดังกล่าวมักเป็นแบบการจับกลุ่มที่ไม่เป็นทางการ การรวมตัวกันเป็นกลุ่มก็มีลักษณะที่ไม่ถาวรตายตัวแต่อย่างใด
  
• ประการที่สอง การแบ่งส่วนต่าง ๆ ในสังคมดังที่กล่าวมานั้น แต่ละส่วนไม่ได้ถือเอกสิทธิ์หรือผูกขาดในการใช้อำนาจต่าง ๆ แต่ผู้เดียว มีการควบคุมความประพฤติของสมาชิกในสังคมเหล่านั้นจริง แต่การควบคุมไม่อยู่ในลักษณะการใช้อำนาจในรัฐ หากอยู่ในรูปของการบังคับด้วยศีลธรรม หรือด้วยวิธีการเชิงจิตวิทยา ไม่มีกำลังทหารหรือตำรวจที่ใช้อำนาจหน้าที่บังคับควบคุมอย่างเป็นทางการ ถ้าไม่ชอบที่จะอยู่ในกรอบประเพณีเช่นนั้น คนในชุมชนมีสิทธิที่จะอพยพโยกย้ายหนีจากชุมชนได้อย่างเสรี นั่นคือ กฎเกณฑ์ต่าง ๆ เกิดขึ้นจากความเห็นที่สอดคล้องต้องการ (consensus) ไม่ใช่เกิดจากการใช้กำลังบังคับ
  
• ประการที่สาม นักมานุษยวิทยาพบว่า ในสังคมที่ไม่มีรูปแบบของรัฐเช่นนั้น ยากที่จะกำหนดลงไปว่า อำนาจสูงสุดอยู่ที่จุดใด กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ สังคมเช่นนั้นไม่มีอำนาจอธิปไตย อำนาจไม่ได้ปักหลักอยู่ที่จุดหนึ่งจุดใดของสังคมหากแต่กระจายอยู่ทั่วไป ต่างกลุ่ม ต่างครอบครัว ต่างสายเครือญาติต่างใช้อำนาจอธิปไตยกันไปตามลำพังตัวเอง
  
• ประการที่สี่ ไม่มีการกำนดอาณาเขตของชุมชนไว้อย่างชัดแจ้งอย่างที่มีอยู่ในรัฐแบบสมัยปัจจุบัน ที่ต้องมีเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองและมีเจ้าหน้าที่ตำรวจคอยควบคุมหรือป้องกันการอพยพโยกย้ายจากรัฐหนึ่งไปสู่อีกรัฐหนึ่ง สภาพการควบคุมเช่นนี้ไม่มีในสังคมแบบเก่า บุคคลอาจอพยพไปเรื่อย ๆ ในถิ่นที่เห็นว่าอุดมสมบูรณ์กว่า หรือหากที่คนกลุ่มใดไม่พอใจข้อกำหนดของชุมชนนั้นก็อาจแยกย้ายไปตั้งถิ่นฐานอยู่ในที่แห่งใหม่ได้ เป็นต้น

โดยนัยดังที่กล่าวมานี้ แนวความคิดเกี่ยวกับ “การเมือง” ในรูปของรัฐ จึงใช้ไม่ได้กับสังคมทุกชนิดและทุกกาลสมัย แม้แต่ในการเมืองระหว่างประเทศ ซึ่งมีองค์การสหประชาชาติเป็นผู้ควบคุม ก็มิได้มีอำนาจสูงสุดในการควบคุมประเทศทั้งหลายได้อย่างแท้จริง ประเทศต่าง ๆ อาจปฏิเสธการตัดสินใด ๆ ของสหประชาชาติได้ ข้อพิพาทและการออมชอมของประเทศต่าง ๆ ในโลกยังอยู่ในสภาพเดียวกับที่สังคมโบราณเป็น คือ มีการตกลงกันเองหรืออยู่ที่ความเห็นที่สอดคล้องต้องกัน การตกลงในข้อพิพาทต่าง ๆ ยังอยู่ในรูปแบบที่เป็นไปตามอำเภอใจของแต่ละประเทศที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีลักษณะเช่นเดียวกับในสังคมแบบเก่าดังที่กล่าวมาแล้ว แต่เราจะปฏิเสธว่าจากสภาพการณ์เช่นนั้น โลกนี้ไม่มีการเมืองกระนั้นหรือ ทั้งสังคมแบบเก่าและสังคมระดับโลกต่างขาดโครงสร้างอำนาจหน้าที่ที่แท้จริงตามนัยแห่งรัฐดังที่กล่าวมาด้วยกันทั้งนั้น เหตุนี้จึงเป็นการยากที่จะศึกษา “การเมือง” ตามนัยของความเป็น “รัฐ”

การเมืองในฐานะการกำหนและการดำเนินงานนโยบายสาธารณะ แทนที่จะมุ่งไปที่ตัวสถาบันหรือที่รัฐว่าเป็นศูนย์แห่งกิจกรรมการเมืองนักรัฐศาสตร์ในปัจจุบันมองการเมืองในทัศนะที่เป็นหน้าที่ (function) โดยมองว่า “การเมือง” คือกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะและการดำเนินงานตามนโยบายเหล่านั้นให้สำเร็จ การเมืองเกิดขึ้นใน “ระบบ” (System) เมื่อกล่าวถึงคำว่า “ระบบ” นักรัฐศาสตร์หมายถึงส่วนต่าง ๆ หลายอย่างที่แตกต่างกัน (โครงสร้างและหน้าที่) แต่ขึ้นต่อกันและกันอย่างเป็นระเบียบ การดำเนินงานของแต่ละส่วนมีผลต่อส่วนอื่น ๆ และต่อส่วนใหญ่ทั้งหมด (a whole) ด้วยเหตุนี้ความสัมพันธ์ของแต่ละส่วนก็คือความสัมพันธ์ต่อส่วนรวมทั้งหมดการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ในส่วนหนึ่ง จะมีผลผลักดันให้ส่วนอื่น ๆ เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อระบบโดยส่วนรวม ด้วยเหตุนี้ แนวความคิดเกี่ยวกับ “ระบบ” จึงมีความหมายรวมไปถึง “ปฏิสัมพันธ์” (interaction) ความสัมพันธ์ระหว่างกัน (interrelations) และการขึ้นต่อกันและกัน (interdependence) ของแต่ละส่วนด้วย

หากจะถามว่า อะไรคือส่วนประกอบของระบบการเมือง เราอาจตอบได้ว่า ระบบการเมืองประกอบไปด้วยส่วนต่าง ๆ อย่างน้อย 5 ส่วน คือ ค่านิยมทางวัฒนธรรม (cultural values) ระเบียบกฎเกณฑ์ (rules) โครงสร้าง (structures) ตัวกระทำการ (actors) และนโยบาย (policies)

ค่านิยมทางวัฒนธรรม ในที่นี้หมายถึงแนวคิดทั่วไปทั้งหลายที่คนในระบบปรารถนา เช่น เสรีภาพ ความเสมอภาค ภารดรภาพ ปัจเจกนิยม (individualism) และประชาธิปไตย ค่านิยมที่เป็นนามธรรมเหล่านี้ อาจถูกยอมรับในรูปของระเบียบกฎเกณฑ์ ซึ่งมีทั้งที่เป็นทางการ (formal) เช่น รัฐธรรมนูญ หรือที่ไม่ค่อยเป็นทางการ (more informal) เช่น ประเพณีที่ไม่ได้เขียนไว้ กฏเกณฑ์เหล่านี้จะควบคุมการดำเนินงานของสถาบันการเมืองต่าง ๆ ในระบบ

โครงสร้าง หมายถึง รูปแบบ (patterns) ของปฏิสัมพันธ์ระหว่างบุคคลตั้งแต่สองคนขึ้นไป นักสังคมศาสตร์มักจะจำแนกให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างโครงสร้าง “รูปธรรม” และโครงสร้าง “เชิงวิเคราะห์” (analytic structures) โครงสร้างรูปธรรมนั้นสามารถแยกออกจากกันได้ในทางกายภาพ ทุกสังคมจะมีโครงสร้างประเภทนี้อยู่มากมาย เป็นต้นว่า เราสามารถกำหนดความแตกต่างระหว่างพ่อกับลูกได้ แยกสภาผู้แทนราษฎรออกจากวุฒิสภาได้ แยกคณะรัฐมนตรีออกจากผู้พิพากษาศาลฏีกาได้ เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม “โครงสร้างเชิงวิเคราะห์” นั้น ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ในทางภายภาพ “บทบาท” (roles) เป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนแต่ละบุคคลอาจมีหลายบทบาท เช่น ในฐานะเป็นผู้ชาย เป็นสามี เป็นนายพลเป็นรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย เป็นนายกรัฐมนตรี ฯลฯ มีอยู่ในตัวบุคคลคนเดียวที่ชื่อเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ในปี พ.ศ. 2521 อย่างไรก็ตาม เราสามารถวิเคราะห์บทบาทเช่นนั้นได้ เพราะแต่ละบทบาทมีสิทธิ (right) และมีความผูกพัน (obligation) เฉพาะหน้าที่อยู่ในตัวของตัวเอง แต่เราจะแยกตัว (ทางกายภาพ) ของเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ออกจากกันไม่ได้ การศึกษาบทบาทจึงอยู่ในรูปของการศึกษาสังเกตรูปแบบพฤติกรรมของบุคคลที่มีบทบาทที่ต้องการศึกษา กล่าวอีกนัยหนึ่ง โครงสร้างรูปธรรมหมายถึงสิ่งของต่าง ๆ (things) โครงสร้างเชิงวิเคราะห์หมายถึงทัศนะหรือแง่มุม (aspects) ที่เกี่ยวกับสิ่งนั้น

เมื่อพิจารณาถึงค่านิยมที่เป็นนามธรรม ระเบียบกฎเกณฑ์ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ และโครงสร้างทั้งแบบรูปธรรมและเชิงวิเคราะห์ที่เกี่ยวกับผู้กระทำการทางการเมือง (political actors) นักรัฐศาสตร์มักจะแบ่งผู้กระทำการออกเป็น 2 พวก คือ “ผู้นำ” และ “ประชาชน” ผู้นำใช้อำนาจในการสร้างนโยบาย ตัดสินใจเลือกนโยบาย และดำเนินการตามข้อตัดสินใจเหล่านั้น กล่าวคือไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลของไทย หรือโปลิตบิวโรของรุสเซีย หรือหัวหน้าชาวป่าในอินโดนีเซีย ก็เช่นกัน ต่างเป็นผู้ใช้อำนาจในการสร้างนโยบาย ตัดสินใจเลือกนโยบาย และดำเนินงานตามนโยบายทั้งสิ้น ส่วน “ประชาชน” ไม่ใช่ผู้ตัดสินใจสำคัญที่เกี่ยวกับนโยบาย หากเข้าเกี่ยวข้องก็ในแง่เรียกร้อง (demands) หรือให้การสนับสนุน (support) ต่อผู้นำทางการเมืองในการเลือกและดำเนินงานนโยบายเช่นว่านั้น

นโยบายและการตัดสินใจทั้งหลายเป็นส่วนประกอบที่สำคัญของระบบการเมือง คำว่า “นโยบาย” หมายถึงชุดของการตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งของผู้นำ การยอมรับนโยบายดังกล่าวขึ้นอยู่กับองค์ประกอบอื่น ๆ ในระบอบการเมืองด้วย ค่านิยม ระเบียบกฎเกณฑ์ โครงสร้าง และปัจจัยส่วนบุคคลเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการเลือกเอานโยบายแต่ละอย่างมาใช้ กล่าวได้ว่าในการตัดสินใจ ผู้นำทางการเมืองจะได้รับอิทธิพลจากเงื่อนไขของค่านิยมระเบียบกฎเกณฑ์ และรูปแบบของโครงสร้างในระบบนั้นด้วย นอกจากนี้ยังมีเงื่อนไขอื่น ๆ เช่น เป้าหมายส่วนตัว แรงจูงใจ การสำเหนียกและทัศนคติของผู้นำที่มีต่อสิ่งนั้นอีกด้วย

กล่าวอย่างสั้น ๆ แล้ว กระบวนการทางเมืองเกี่ยวข้องกับ “พฤติกรรมการเลือก” (choice behavior) ซึ่งหมายถึงการตัดสินใจเลือกข้อเลือกของผู้นำทางการเมืองนั่นเอง ยกตัวอย่างเช่นการขอตั้งธนาคารพาณิชย์ของไทย ในปี พ.ศ. 2521 ประกอบด้วยผู้ขอตั้งเป็นจำนวนมาก คนไทยทั้งหลายต่างมีความเห็นทั้งอยากให้ตั้งและไม่อยากให้ตั้ง การตัดสินใจว่าจะให้ตั้งหรือไม่ให้ตั้งขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้นำ เรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องที่มีผลกระทบกระเทือนไปทั้งระบบ สภาพ “การเมือง” จึงเกิดขึ้นจากการตัดสินใจและการดำเนินการดังกล่าวนั้น

นอกจากการกำหนดนโยบายและดำเนินงานตามนโยบายแล้ว นักรัฐศาสตร์ยังให้ความสนใจถึงผลของนโยบายที่มีต่อบุคคล กลุ่มบุคคล หรือต่อระบบโดยส่วนรวมอีกด้วย อย่างกรณีการขอตั้งธนาคารพาณิชย์ นักรัฐศาสตร์อาจสนใจศึกษาผลกระทบที่มีบุคคลที่เกี่ยวข้อง ผลกระทบที่มีต่อเศรษฐกิจของชาติ ความเชื่อถือของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลที่ตัดสินใจในเรื่องนี้ เป็นต้น

ในกรณีที่นักรัฐศาสตร์มอง “การเมือง” ในทัศนะของกระบวนการและระบบนั้น มีความหมายโดยนัยอยู่หลายประการ เช่น

1. การเมืองเป็นแนวความคิดเชิงวิเคราะห์
2. การเมืองคือตัวนโยบายและการตัดสินใจ
3. การเมืองเป็นกระบวนในการตัดสินใจ และการดำเนินการตามข้อตัดสินใจซึ่งต้องเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลง (change) ความขัดแย้ง และการร่วมมือ (cooperation)
4. การเมืองคือสิ่งที่มีผลกระทบต่อสังคมโดยส่วนรวม

โดยนัยประการแรก การตีความหมายการเมืองในทัศนะของการวิเคราะห์ระบบและ กระบวนการ หมายความว่า การวิเคราะห์การเมืองในแต่ละสังคมนั้น ต้องแยกแยะหรือวิเคราะห์ที่พฤติกรรมของการปฏิบัติการตามข้อตัดสินใจที่มีผลต่อสังคมทั้งหมด โดยแยกออกจากโครงสร้าง แต่ทำการวิเคราะห์ภายในกรอบของโครงสร้างนั้น

ประการที่สอง การเมืองเกี่ยวข้องกับนโยบายซึ่งผูกพันอยู่กับการตัดสินใจ อย่างกรณีการขอตั้งธนาคารพาณิชย์ นโยบายคือโปรแกรมของการปฏิบัติการ ทำขึ้นมาเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย สิ่งผูกพันที่ตามมากับการตัดสินใจนั้น ๆ คือความรู้สึกของประชาชนว่าจะยอมรับนโยบายของรัฐบาลหรือไม่ทำไมคนจึงยอมรับ อาจเป็นเพราะไม่มีอำนาจที่จะไปต่อรองกับรัฐบาล เพราะรัฐบาลกุมอำนาจในการใช้กำลังปราบปราม ดังที่กล่าวมาแล้วก็ได้ หรืออาจเป็นเพราะมองเห็นว่านโยบายเช่นนั้นจะทำให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติ ซึ่งโดยทางอ้อมหมายถึงผลประโยชน์ต่อตนเองเช่นนี้ก็ได้

ประการที่สาม ความผูกพันกับข้อตัดสินใจไม่ได้หมายถึงว่าการเมืองเป็นเรื่องคงที่ (static) กระบวนการตัดสินใจ และการปฏิบัติตามข้อตัดสินใจมีการเปลี่ยนแปลง มีความขัดแย้งและมีการร่วมมือซึ่งนับได้ว่าเป็นแนวความคิดที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการเคลื่อนไหว (dynamic process) กล่าวคือ เมื่อบุคคลสร้างนโยบาย จะต้องมีปฏิสัมพันธ์ จากการเปลี่ยนข้อเรียกร้องให้เข้ากับทรัพยากรที่มีอยู่ เมื่อดำเนินงานตามนโยบายอาจมีบุคคลหลายกลุ่มให้ความร่วมมือเพราะเห็นว่าเข้ากับข้อเรียกร้อง (demands) ของตน ทำให้ผู้นำได้ “พันธมิตร” ในการเจรจาต่อรองกับกลุ่มอื่น ๆ ที่มีความเห็นว่า นโยบายนั้น ไม่สนองความต้องการของตนเลย ซึ่งต้องมีการต่อรองและเปลี่ยนแปลงการดำเนินงานตามนโยบายนั้น ๆ ในบางส่วน อีกประการหนึ่ง ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดมักจะไม่สามารถสนองความต้องการของคนทุกกลุ่มได้ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการต่อรองให้มีการยอมรับนโยบายในแง่ของศีลธรรม ด้วยแนวความคิดดังกล่าวนี้ ทำให้นักรัฐศาสตร์บางคนถึงกับนิยม “การเมือง” ว่าเป็นการศึกษาถึง “ใครได้อะไร” เมื่อไร และอย่างไร”

ในการเปลี่ยนแปลงนโยบายเพื่อให้เข้ากับความต้องการ ของคนกลุ่มต่าง ๆ นี้ ผู้นำทางการเมืองมักจะใช้กลวิธีหลายแบบ เช่น การเปลี่ยนตัวบุคคลที่เกี่ยวข้อง ให้รัฐบาลลาออก หรือแม้แต่การทำรัฐประหาร ในกรณีที่ประชาชนกลุ่มที่ว่าไม่ยอมก็ใช้กำลังเข้าบังคับก็มี การกระทำทั้งหลายเหล่านี้ หมายถึงการเปลี่ยนแปลงในระบบการเมืองหรือมีผลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระบบการเมืองทั้งระบบ

ประการที่สี่ การเมืองเป็นกระบวนการสร้างนโยบายและการดำเนินงานตามนโยบายเพื่อสังคมส่วนรวม ทัศนะดังกล่าวเป็นความคิดเห็นที่มีมาแต่โบราณ พลาโต และอริสโตเติล ปราชญ์กรีกก็มีแนวความคิดเช่นว่านี้ นักรัฐศาสตร์ในสมัยปัจจุบันบางคน เช่น โรเบิร์ต ดาล เป็นอาทิไม่เห็นด้วยกับทัศนะดังกล่าว ดาลมองการเมืองในแง่ของ “อำนาจ” การปกครอง (rule) และอำนาจหน้าที่ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงว่าสิ่งเหล่านี้จะอยู่ในสภาพอย่างใดดาล นับเอาเรื่องทางศาสนา สหภาพแรงงาน และกิจการค้าเข้าอยู่ในเรื่องระบบการเมืองด้วย ทัศนะของดาลมีจุดอ่อนตรงที่เขาไม่แยกความแตกต่างระหว่างหน่วยหลักของสังคมหรือสังคมส่วนรวมกับหน่วยย่อยของสังคมออกจากกัน เป็นจริงที่ว่างศาสนา สหภาพแรงงาน หรือวงการค้าต่างมีการตัดสินใจมีการปกครอง มีการใช้อำนาจหน้าที่ แต่การตัดสินใจดังกล่าวมีความเกี่ยวพันกับสมาชิกส่วนหนึ่งของสังคมที่อยู่ในขอบเขตของหน่วยเล็ก ๆ ที่ตนสังกัดอยู่ หาได้ครอบคลุมไปทั่วทุกส่วนของสังคมทั้งหมดไม่ โดยปรกติแล้ว ระบบการเมืองที่เกี่ยวกับสังคมทั้งหมดมักจะมีขอบเขตที่กว้างขวางกว่านั้นมาก เช่น ในด้านการป้องกันประเทศ การรักษาความสงบภายใน การสาธารณสุข การศึกษา และการขจัดข้อขัดแย้ง และส่วนมากแล้วเกี่ยวข้องกับทรัพยากรจำนวนมหึมา เกี่ยวข้องกับการใช้กำลังบังคับ (coercive power) ที่มหาศาล และรวมถึงกำลังเงิน (ภาษี) ตลอดจนความรู้ความชำนาญของระบบราชการ (expertise of bureaucratic knowledge) อย่างมากมายอีกด้วย

ในการพิจารณาแนวความคิดหลาย ๆ อย่างที่เกี่ยวกับการเมืองนั้นพอจะสรุปได้ว่า แนวความคิดด้านการวิเคราะห์ “หน้าที่” ซึ่งตีความหมายการเมืองในฐานะที่เป็นกระบวนการดำเนินงานตามข้อตัดสินใจเพื่อสังคมทั้งหมดนั้นใช้ได้กับการเมืองของทุกสภาพสังคมในทุกสมัย การมองการเมืองในลักษณะเช่นนี้ไม่แคบไม่กว้างจนเกินไป ไม่เหมือนกับการตีความในรูปการแสวงหาสาธารณประโยชน์ หรือการปฏิบัติการของรัฐ ซึ่งในการนำไปใช้มีข้อจำกัดหลายแง่ โดยเฉพาะในแง่ที่วา คำว่า สาธารณประโยชน์ เป็นคำกำกวม คลุมเครือ ส่วนการปฏิบัติการของรัฐนั้นก็ยากต่อการกำหนดเป้าหมายและแนวทางแห่งการปฏิบัติที่ตรงกัน การยึดความหมายเกี่ยวกับรัฐก็เป็นเรื่องที่มีข้อจำกัดมากเกินไป ส่วนกรณีความหมายในรูปแบบของ “อำนาจ การปกครอง และอำนาจหน้าที่” นั้นก็กว้างเกินไป ไม่สามารถจำแนกความแตกต่างระหว่างสังคมส่วนรวมกับสังคมย่อยออกจากกันได้

นักรัฐศาสตร์ในปัจจุบันเลือกที่จะวิเคราะห์ถึงปฏิสัมพันธ์ระหว่างหน่วยการเมือง สังคมและบุคคล เป็นต้นมา องค์การหรือสถาบันในสังคมมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจอย่างไร นโยบายสาธารณะมีผลกระทบต่อสังคมและบุคคลอย่างไรบ้าง ชีวิตทางการเมือง (political life) ของบุคคล กลุ่มบุคคล สังคม สัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมอย่างไรบ้าง ในการที่จะตอบคำถามเหล่านี้ได้นักรัฐศาสตร์จำต้องศึกษาการเมืองในแง่ของการวิเคราะห์ด้านหน้าที่ของระบบ

***อ้างอิง : พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว. 2524. รัฐศาสตร์ : พัฒนาการและแนวทางการศึกษา. กรุงเทพฯ : โรง พิมพ์ศรีอนันต์