สังคมศาสตร์ รัฐศาสตร์ การเมือง เศรษฐศาสตร์>>

ประวัติการเมืองการปกครองไทย

ยุคที่ห้า ยุคปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม (พ.ศ.2535 – ปัจจุบัน)

แนวทางรัฐธรรมนูญนิยม หรือ Constitutionalism คือ แนวทางที่จะใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรให้เป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครองและกำหนดกลไกอันเป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infra-structure) ในการจัดองค์กรบริหารของรัฐ

อย่างไรก็ตาม แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมอาจมีความหมายแตกต่างกันตามคำนิยามของนักวิชาการของแต่ละประเทศ แต่อาจกล่าวโดยรวมอย่างสั้น ๆ ได้ว่า แนวทางนี้ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดโดยมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ให้หลักประกันความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจะมีความสำคัญมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับ “สาระสำคัญ” ที่รัฐธรรมนูญนั้นจะได้บัญญัติไว้นั่นเอง

ที่มาของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม

ความคิดในเรื่องลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) เป็นผลผลิตของเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ในช่วงปลายยุคกลางของยุโรป ได้แก่ การฟื้นฟูกฎหมายโรมัน การไกล่เกลี่ยความแตกแยกทางศาสนาในคริสตจักร และการต่อสู้ระหว่างผู้ที่ต้องการปฏิรูปศาสนากับผู้ที่ต่อต้านการปฏิรูปในต้นศตวรรษที่ 16 และจบลงด้วยสงครามกลางเมืองในอังกฤษ ระหว่างฝ่ายกษัตริย์กับฝ่ายรัฐสภาซึ่งมี โอลิเวอร์ ครอมแวล เป็นผู้นำ และลงท้ายด้วยชัยชนะของฝ่ายรัฐสภาที่สามารถจับพระเจ้าชาร์ลส์ประหารชีวิตได้ใน ค.ศ. 1649

เหตุการณ์ต่าง ๆ เหล่านี้ นำมาซึ่งอิทธิพลของแนวคิดในเรื่องปัจเจกบุคคล เสรีภาพ ความเห็นพ้องหรือฉันทานุมัติ การแบ่งแยกระหว่างส่วนบุคคลกับส่วนรวม การปกครองที่มีอำนาจจำกัด และได้ดุลยภาพ และอำนาจอธิปไตยของปวงชน

อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวในเรื่องลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม มาจากเหตุการณ์ที่สำคัญ 2 ประการคือ ประการแรก ยุคแห่งภูมิธรรม หรือความรู้แจ้งในฝรั่งเศส อังกฤษ และสก็อตแลนด์ ที่มีความเชื่อมั่นว่ามนุษย์พร้อมแล้วที่จะทดลองเหตุผล (reason) ให้เป็นหลักในการดำเนินกิจการทุกอย่างของมนุษย์และอีกประการหนึ่งคือ การปฏิวัติอเมริกา ค.ศ. 1776 และการปฏิวัติฝรั่งเศส ค.ศ. 1789

การปฏิวัติอเมริกาและการปฏิวัติฝรั่งเศส มีผลทำให้แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยของปวงชน ลัทธิตามธรรมชาติ และการปกครองด้วยความยินยอมพร้อมใจและเป็นไปตามสัญญาประชาคมมีความร้อนแรงเข้มข้น และเป็นที่มาของเอกสารในแนวรัฐธรรมนูญที่สำคัญ อาทิ ปัญหาว่าด้วยสิทธิของมนุษย์และพลเมือง ก็ได้เริ่มแพร่กระจายไปทั่วยุโรป รวมทั้งแนวความคิดที่ว่ารัฐบาลควรมีอำนาจจำกัด รัฐบาลเป็นความจำเป็นเพื่อผดุงหรือประกันความเป็นระเบียบเรียบร้อยในสังคม ดังนั้นจึงเป็นที่มาของการสร้างกลไกในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาลและองค์กรต่าง ๆ ของรัฐบาล รวมทั้งการคานอำนาจซึ่งกันและกัน (checks and balances) กลไกตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจทั้งระบบนี้ได้นำไปสู่การสถาปนารัฐธรรมนูญที่เขียนบัญญัติขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรให้รู้กันทั่วไป การทำให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวนี้เรียกว่าการสร้างกลไกของรัฐธรรมนูญนิยม หรือการสถาปนาแนวคิดแบบรัฐธรรมนูญนิยมให้ฝังแน่นและเติบโตในจิตใจของปัจเจกบุคคลทั้งปวง จนเป็นประเพณีทางการเมืองที่ไม่มีใครทำลายได้

ที่มาของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมที่เป็นรูปธรรมชัดเจนที่สุด มีต้นกำเนิดจากรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาเมื่อ 200 ปีก่อน โดยคณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรียกกันว่า “framers” ประกอบด้วย ผู้แทนจาก 12 มลรัฐรวม 65 คน เป็นผู้กำหนดโครงสร้างของรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐ (republic) โดยมีประธานาธิบดีเป็นประมุข รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร (written Constitution) ฉบับแรกของโลก ที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครองและกำหนดกลไกที่เป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infra-structure) ของรัฐ อาทิ การแบ่งอำนาจการบริหารประเทศระหว่างสหพันธ์กับมลรัฐ ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ (check & balance) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ เป็นต้น

แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมได้มีวิวัฒนาการต่อมา ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญของสหภาพโซเวียต ค.ศ. 1917 (พ.ศ. 2460) โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญของรัสเซียได้ยกร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบการปกครองอีกรูปแบบหนึ่ง คือรูปแบบที่มีการบริหารประเทศโดยมีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว (one-party system) และเป็นรูปแบบของรัฐธรรมนูญในกลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์ที่นำไปใช้อย่างกว้างขวางทั้งในทวีปยุโรป เอเชียและแอฟริกา

วิวัฒนาการที่สำคัญของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม คือ แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในระบบรัฐสภา (parliamentary system) ของประเทศในกลุ่มยุโรป ซึ่งส่วนใหญ่เขียนขึ้นในลักษณะที่เป็นเพียงการรับรองรูปแบบการบริหารประเทศที่มีอยู่แล้ว จะมียกเว้นก็คือประเทศเยอรมนี และฝรั่งเศส ที่ปรับเปลี่ยนรูปแบบการปกครองมาเป็นระบบรัฐสภาในกรณีของเยอรมนีเมื่อหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และมาเป็นระบบกึ่งรัฐสภา-กึ่งประธานาธิบดี ในกรณีของฝรั่งเศส ในสมัยสาธารณรัฐที่ 5 ใน ค.ศ. 1958 (พ.ศ. 2501)

อาจกล่าวได้ว่า แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในระบบรัฐสภาน่าจะมีความสำคัญสำหรับประเทศไทยโดยเฉพาะ เพราะเป็นระบบที่ประเทศไทยเริ่มนำมาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 และยังใช้อยู่จนกระทั่งปัจจุบันนี้

ระบบรัฐสภาของไทย เป็นระบบที่พัฒนามาจากรูปแบบการปกครองดั้งเดิมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นผู้มีและผู้ใช้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ มาสู่สถาบันรัฐสภาเป็นผู้มีและผู้ใช้อำนาจสูงสุดแทนสถาบันพระมหากษัตริย์ ตามความเป็นจริง ระบบรัฐสภาของไทยมีลักษณะเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) เนื่องจากหลักการที่ว่า พรรคการเมืองใดหรือกลุ่มพรรคการเมืองใดที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา พรรคการเมืองนั้นหรือกลุ่มพรรคการเมืองนั้นก็จะเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ เมื่อเป็นเช่นนี้ อำนาจในการบริหารของคณะรัฐมนตรีและอำนาจในรัฐสภาจึงตกอยู่ในมือของกลุ่มบุคคลกลุ่มเดียวกัน และไม่มีกลไกในการควบคุมซึ่งกันและกัน การใช้อำนาจของการรวมกลุ่มผลประโยชน์ในสภา จึงอาจกล่าวได้ว่าสามารถใช้อำนาจแบบเบ็ดเสร็จที่ไม่มีขอบเขต ซึ่งจะกลายเป็น “เผด็จการทางรัฐสภา” โดยธรรมชาติ

การใช้ “อำนาจรัฐ” โดยกลุ่มพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา โดยปราศจากกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดีพอ จึงนำไปสู่การบิดเบือนการใช้อำนาจรัฐโดยอ้างความเป็นผู้แทนของประชาชน และกลายเป็นที่มาของปัญหาการเมืองไทยในด้านต่าง ๆ จนต้องนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองในที่สุด

เมื่อจะพิจารณาถึงการปฏิรูปการเมือง แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมของไทย คงต้องย้อนกลับไปพิจารณาแนวทางการพัฒนาการเมืองในประเทศไทย เพื่อไปสู่เป้าหมายคือความเป็นประชาธิปไตยมีมานานแล้วนับร้อยปีดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในบทต้น ๆ การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 นับเป็นการนำระบอบรัฐธรรมนูญมาใช้เป็นครั้งแรกในการเมืองการปกครองไทย และทำให้ประชาชนชาวไทยส่วนหนึ่งมีความรู้สึกหรือความเชื่อที่ว่าระบอบรัฐธรรมนูญกับระบอบประชาธิปไตยนั้น เป็นสิ่งเดียวกันหรือควบคู่กัน หากเมื่อใดเรามีรัฐธรรมนูญก็หมายถึงการมีประชาธิปไตยไปด้วยพร้อม ๆ กัน แต่ประสบการณ์ทางการเมืองของคนไทยเริ่มมีความรู้ความเข้าใจมากขึ้นว่ารัฐธรรมนูญกับประชาธิปไตยน่าจะไม่ใช่สิ่งเดียวกัน เพราะในช่วงนับตั้งแต่ พ.ศ. 2490 เป็นต้นมา การปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้งหลายหนที่เกิดขึ้นก็ได้นำไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นฐานรองรับอำนาจและความชอบธรรมของผู้ก่อการปฏิวัติรัฐประหารนั่นเอง ความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการเมืองการปกครองจึงไม่ใช่สิ่งเดียวกับรัฐธรรมนูญดังที่เป็นความเข้าใจหรือความเชื่อดั้งเดิมของประชาชน

วันมหาวิปโยค เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ก็เป็นผลมาจากการเคลื่อนไหวเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยของประชาชน นิสิต นักศึกษา ต่อคณะทหารที่ได้ยึดอำนาจและปกครองประเทศมาอย่างต่อเนื่องยาวนานถึง 16 ปี นับตั้งแต่การยึดอำนาจของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อ พ.ศ. 2500 เหตุการณ์ในทำนองเดียวกันนี้ได้เกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่งเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ที่เรียกกันว่า “พฤษภาทมิฬ” เป็นการต่อสู้ของประชาชนเพื่อล้มล้างรัฐบาลและผู้นำทางการเมืองในช่วงนั้นที่พวกเขาเชื่อว่าเป็น “เผด็จการจำแลงในคราบประชาธิปไตย” และนำไปสู่การเรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และเป็นจุดของที่มาของ “การปฏิรูปการเมือง” แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในประเทศไทย

หากย้อนหลังไปเล็กน้อยภายหลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ ร.ส.ช. เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 แนวคิดของการปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมเริ่มต้นเมื่อ ประมาณเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2534 เมื่อ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้นำข้อเขียนเรื่อง “รัฐธรรมนูญ : โครงสร้างและกลไกทางกฎหมาย” เสนอต่อที่ประชุมในการสัมมนาทางวิชาการที่โรงแรมเอเซีย จัดโดยสถาบันนโยบายศึกษา จากนั้น ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้กล่าวไว้ตอนหนึ่งในการสัมมนา เรื่องร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ ที่โรงแรมรามาดา จังหวัดชลบุรี เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2534 ว่า “รัฐธรรมนูญของไทยทุกวันนี้ล้าหลังกว่ารัฐธรรมนูญทั่วไปไม่น้อยกว่า 50 ปี”

ดังนั้น ทางสถาบันนโยบายศึกษา จึงได้ริเริ่มโครงการ “การศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” โดยมอบหมายให้ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นประธานโครงการเพื่อเสนอทางเลือกใหม่สำหรับการเมืองไทย โดยการจัดทำรัฐธรรมนูญที่เหมาะสมคู่ขนานไปกับการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลและรัฐสภาในขณะนั้นกำลังจัดทำอยู่ โครงการนี้ได้แบ่งออกเป็น 2 ระยะ ระยะที่หนึ่งเป็นการศึกษาและวิเคราะห์โดยกลุ่มนักวิชาการ และจัดทำเอกสารทางวิชาการเพื่อเป็นการเผยแพร่ ส่วนระยะที่สอง เป็นการจัดทำเอกสารทางวิชาการเสนอผ่านทางสื่อมวลชน

ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2535 โครงการดังกล่าวเริ่มเห็นผลเมื่อมีการนำเสนอบทความเรื่อง “ที่มาของโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” ของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ลงตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ 26 และวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2535 และหลังจากนั้น บทความเกี่ยวกับ “การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ” ของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ก็ได้รับการจัดพิมพ์เผยแพร่ในหนังสือพิมพ์ ผู้จัดการรายวันเป็นระยะเวลาต่อเนื่องยาวนานกว่าสองปี

นับตั้งแต่การอดอาหารประท้วงของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร จนผ่านพ้นเหตุการณ์ เมื่อวันที่ 17-20 พฤษภาคม พ.ศ. 2535 เข้าสู่รัฐบาลของนายชวน หลีกภัย (สมัยแรก) ร.ต.ฉลาด วรฉัตร ได้พยายามอดอาหารประท้วงอีก โดยเริ่มต้นเมื่อวันที่ 9 เมษายน พ.ศ. 2537 เรียกร้องให้สภาผู้แทนราษฎรดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในช่วงนั้นเองได้มีการขานรับกระแสปฏิรูปรัฐธรรมนูญของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ โดยนายแพทย์ประเวศ วะสี ได้ให้ทัศนะว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือการปฏิรูปการเมืองเป็นทางออกทางเดียวที่น่าจะแก้ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2537 ได้มีการจัดสัมมนาสรุประยะแรกของ “โครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” เรื่อง “การปฏิรูปการเมืองคืออะไร” จัดโดยสถาบันนโยบายศึกษา ผู้อภิปราย ได้แก่ ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ประธานสถาบันนโยบายศึกษา และ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ประธานโครงการเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ศ.ดร.อมร ได้เสนอบทสรุปเป็นหนังสือ ชื่อ “Constitutionalism : ทางออกของประเทศไทย” และเสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการพิเศษเพื่อทำการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งชาติ

ข้อเสนอของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมกับการแก้ไขปัญหาการเมืองไทย

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย เมื่อ พ.ศ. 2537 ต้องการแก้ไขสถานการณ์การอดอาหารประท้วงของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร โดยให้นายมารุต บุนนาค ประธานรัฐสภามีคำสั่งสภาผู้แทนราษฎรแต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ขึ้น โดยมีนายแพทย์ประเวศ วะสี ทำหน้าที่เป็นประธานโดยดำเนินการนำเสนอแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมการแก้ไขปัญหาการเมืองไทย คพป.ได้นำเสนอปัญหาของระบบการเมืองไทยและความจำเป็นของการปฏิรูปการเมือง โดยเฉพาะการชี้จุดอ่อนของระบบการเมือง เศรษฐกิจและสังคมไทย ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อเสถียรภาพของระบบการเมืองและองค์กรทางการเมือง โดยสรุป คือ

รัฐธรรมนูญถูกเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งทำให้ขาดความต่อเนื่อง ในขณะที่รัฐธรรมนูญมีการเปลี่ยนแปลงแต่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการที่เกี่ยวกับโครงสร้าง องค์กร กลไก และกระบวนการที่เป็นนัยสำคัญต่อการแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองอย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญเองก็ขาดระบบการตรวจสอบที่อิสระและมีประสิทธิภาพทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการประจำระดับสูงทำการทุจริตคอร์รัปชันได้ง่าย ผู้ที่อยากดำรงตำแหน่งทางการเมืองแข่งกันเข้าสู่ตำแหน่งเพื่อให้ได้อำนาจและทรัพย์สินโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้อง ดังนั้นจึงนำไปสู่การทุจริตในการเลือกตั้งด้วยวิธีการต่าง ๆ

พรรคการเมืองไทยส่วนใหญ่ก็มีลักษณะเป็นพรรคนายทุน ไม่ใช่พรรคมวลชนที่มีโครงสร้างและการบริหารที่เป็นประชาธิปไตย อำนาจทางการเมืองจึงตกอยู่ที่ผู้นำพรรคหรือกลุ่มผู้นำพรรคเพียงไม่กี่คน ดังนั้นการปกครองระบบรัฐสภาจึงขาดประสิทธิภาพ การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารจึงขาดผลในทางปฏิบัติ ในรัฐบาลเอง นายกรัฐมนตรีแม้จะมีอำนาจมากกว่าผู้ใด แต่ก็ไม่กล้าใช้อำนาจ เพราะถูกควบคุมโดยพรรคร่วมรัฐบาล ระบบรัฐบาลผสมนำไปสู่ระบบ “เจ้ากระทรวง” ที่แต่ละพรรคการเมืองที่เข้าร่วมเป็นรัฐบาลบริหารดูแลอยู่ ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเป็นเพียงสถานที่ประสานประโยชน์และหน้าตาของพรรคและรัฐบาลเท่านั้น ในขณะเดียวกันระบบราชการในฐานะที่เป็นกลไกของรัฐบาลก็เป็นระบบของการสร้างอาณาจักร มีการหวงแหนอำนาจและแย่งชิงทรัพยากร ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำด้วย

ทางด้านเศรษฐกิจ ชาวบ้านในชนบทขาดปัจจัยพื้นฐานและถูกละเลยจากส่วนกลาง การบริหารราชการแบบรวมศูนย์อำนาจทำให้การแก้ไขปัญหาทำได้ล่าช้า มีแต่การหมักหมมสั่งสมปัญหาจนยากที่จะแก้ไข ข้าราชการจึงไม่ใช่ที่พึ่งของประชาชนอย่างแท้จริง ดังนั้น นักการเมืองจึงสามารถสอดแทรกเข้ามาแก้ปัญหาแทนข้าราชการและทำให้ระบบอุปถัมภ์มีความแข็งแกร่งมากยิ่งขึ้น

ทางด้านสังคมเอง สังคมไทยนิยมการใช้ “อำนาจ” มากกว่าการใช้กฎหมาย จึงมักพบการยุติปัญหาแบบอะลุ้มอล่วยแต่นำไปสู่ปัญหาใหม่ การจัดตั้งองค์กรกลุ่มในสังคมก็มักแบ่งเป็นฝักเป็นฝ่าย กล่าวหาใส่ร้ายทำลายประหัตประหารกัน โดยปราศจากการร่วมมือร่วมใจกัน ความขัดแย้งทางความคิดมักถูกสร้างให้กลายเป็นความแตกแยก

สังคมไทยยังเป็นสังคมที่มีความอ่อนแอทางวิชาการ จริยธรรมและศาสนามีความอ่อนแอ คนไทยมักมีความ “ศรัทธา” มากกว่าการใช้ “ปัญญา” ซึ่งบางครั้งสามารถใช้ในการแก้ไขปัญหาสำเร็จได้โดยรวดเร็ว แต่อาจไม่ถูกต้องและอาจจะใช้ไม่ได้กับทุก ๆ กรณี

ทั้งหมดนี้นำไปสู่ปัญหาด้านความชอบธรรม (legitimacy) และประสิทธิภาพ (efficiency) ของระบบการเมือง ซึ่งนำไปสู่ผลกระทบด้านเสถียรภาพทางการเมืองในที่สุด

คพป.มองเห็นว่าปัญหาของระบบการเมืองไทยมี 2 ประการหลัก คือ เรื่องความไม่สุจริตของระบบการเมืองประการหนึ่ง และความไม่มีประสิทธิภาพของระบบการเมืองอีกประการหนึ่ง ซึ่งจะต้องแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุด้วยการปฏิรูปการเมืองทั้งระบบ ไม่ใช่การแก้ปัญหาที่จุดใดจุดหนึ่งเท่านั้น ดังนั้นการปฏิรูปการเมืองของ คพป. จึงหมายถึงการปรับปรุงแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองทั้งระบบเพื่อให้นักการเมืองในระบบมีความสุจริต ตลอดจนคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพแท้จริง

ลักษณะของการปฏิรูปการเมืองในทัศนะของ คพป. โดยสรุปมีสาระสำคัญรวม 4 ประการคือ

1. การปฏิรูปทางการเมืองต้องแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองทั้งระบบ ไม่ใช่จุดใดจุดหนึ่งโดยหยิบยกปัญหาทุกปัญหาที่ระบบการเมืองนั้น ๆ ประสบอยู่มาพิจารณาและหามาตรการแก้ไขทั้งระบบให้สอดคล้องกัน ไม่ใช่แก้ไขที่จุดใดจุดหนึ่งแล้วไปสร้างปัญหาให้จุดอื่น

2. การปฏิรูปการเมืองมีจุดมุ่งหมายเพื่อสร้างความสุจริตและประสิทธิภาพทางการเมือง ดังนั้นจึงต้องปฏิรูประบบการเมืองโดยขจัดการทุจริตทุกรูปแบบ สร้างเสถียรภาพทางการเมืองและส่งเสริมประสิทธิภาพขององค์กรทางการเมือง

3. ยกร่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (organic law) ให้เป็นการปฏิรูปการเมือง โดยทำให้แล้วเสร็จในคราวเดียวกัน (package) เพื่อสร้างความสุจริตและประสิทธิภาพให้เกิดขึ้นแก่ระบบการเมือง หรือแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม

4. การปฏิรูปการเมืองดังกล่าวยึดระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเป็นกรอบหลัก ทั้งนี้โดยมุ่งปรับปรุงระบบรัฐสภาแบบล้าสมัยให้เป็นระบบรัฐสภาแบบทันสมัยและมีเหตุผล (rationalized parliamentary system)

จากจุดอ่อนหรือปัญหาของระบบการเมือง เศรษฐกิจและสังคมไทย ประกอบกับเป้าหมายและลักษณะของการปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในทัศนะของ คพป. ดังกล่าวข้างต้นแล้ว คพป. ได้นำเสนอกรอบความคิดในการปฏิรูปการเมืองไทย โดยการเสนอรูปแบบและเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญที่ควรจะยกร่างขึ้น แบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลัก คือ
1. รัฐธรรมนูญส่วนที่ 1 ว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ การแยกรัฐธรรมนูญส่วนนี้ออกมาให้เด่นชัด ด้วยเหตุผลที่ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นสถาบันหลักของบ้านเมือง เป็นศูนย์รวมของคนไทยทั้งชาติที่ทุกฝ่ายให้การยอมรับอย่างสูงยิ่ง การแยกรัฐธรรมนูญส่วนนี้เพื่อเสริมจุดเด่นของระบบการเมืองการปกครองให้เด่นยิ่งขึ้น แสดงความต่อเนื่องของระบบการเมืองต่อคนในสังคมไทยและสังคมนานาชาติ ตลอดจนสร้างความมั่นคงให้เกิดขึ้นกับสถาบันนี้ตลอดไป และสุดท้ายเพื่อให้สถาบันพระมหากษัตริย์อยู่เหนือการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ทางการเมืองทุกรูปแบบ รัฐธรรมนูญส่วนนี้จะเป็นรัฐธรรมนูญที่แก้ไขยากที่สุด

2. รัฐธรรมนูญส่วนที่ 2 ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของปวงชนชาวไทย ตลอดจนองค์กรตรวจสอบควบคุมที่เป็นอิสระ

รัฐธรรมนูญส่วนนี้จะมีเนื้อหาบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของพลเมือง โดยการรับรองสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับอื่น ๆ (พ.ศ.2489, 2492, 2517 และ 2534) ได้บัญญัติไว้และเพิ่มเติมให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น อาทิ จะต้องมีการบัญญัติหลักการเรื่องเสรีภาพ ตลอดจนการจำกัดเสรีภาพไว้ การเพิ่มเติมหลักการที่เกี่ยวกับสิทธิใหม่ ๆ เช่น สิทธิที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ สิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากร สิทธิในการดำเนินการตามประเพณีและวัฒนธรรม สิทธิที่จะรับทราบเหตุผลในการทำนิติกรรมทางปกครอง รวมทั้งในกระบวนการยุติธรรม ตลอดจนรับรองความเสมอภาคของสิทธิสตรีและให้ความสำคัญกับการปกป้องคุ้มครองสิทธิเด็ก เป็นต้น

สำหรับองค์กรตรวจสอบควบคุมที่เป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญตั้งขึ้นนั้น จะต้องเป็นองค์กรที่สามารถใช้อำนาจตรวจสอบองค์กรทางการเมืองและระบบราชการประจำได้อย่างมีประสิทธิภาพเหมาะสมกับสภาพของเรื่อง เพื่อให้เกิดความชอบด้านกฎหมาย ความเป็นธรรม และสนองตอบความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง

คพป. เสนอว่าควรมีองค์กรตรวจสอบที่รัฐธรรมนูญจะต้องตั้งขึ้นอย่างน้อย 6 องค์กร ดังนี้

2.1 ศาลรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐสภาในการตรากฎหมายและการดำเนินการต่าง ๆ ที่สำคัญว่าถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่

2.2 ระบบอิมพีชเมนต์ (impeachment) หรือระบบการตรวจสอบการทุจริตประพฤติมิชอบของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง

2.3 ศาลยุติธรรม ซึ่งจะต้องมีบทบัญญัติรับรองความเป็นอิสระในการพิพากษาอรรถคดีของศาลยุติธรรมไว้ในรัฐธรรมนูญ

2.4 ศาลปกครองเพื่อพิจารณาคดีและพิพากษาว่าการใช้อำนาจของข้าราชการประจำหรือรัฐมนตรีได้กระทำโดยชอบหรือมิชอบด้วยกฎหมาย และหากมิชอบให้เพิกถอนการกระทำเช่นว่านั้นเสีย ศาลปกครองจึงทำหน้าที่ควบคุมฝ่ายปกครองและพิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน

2.5 ระบบการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน

2.6 ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เป็นสถาบันที่เชื่อมโยงกับรัฐสภา ทำหน้าที่รับเรื่องราวร้องทุกข์ของประชาชนที่ได้รับความไม่เป็นธรรมจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมาดำเนินการสอบสวนว่าการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวนั้น ชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือชอบด้วยหน้าที่หรือไม่ และการนั้นหากยังคงความไม่เป็นธรรมให้เกิดขึ้นแก่ราษฎร ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาก็จะทำหน้าที่แจ้งให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการแก้ไขต่อไป และหากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตามผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาก็มีอำนาจทำรายงานเสนอรัฐสภาและพิมพ์เผยแพร่ให้สาธารณชนทราบได้

คพป.เห็นว่าหากได้บัญญัติรับรองสิทธิเสรีภาพของพลเมือง ตลอดจนองค์กรตรวจสอบควบคุมไว้อย่างครบถ้วนแล้ว ประชาชนพลเมืองก็จะสามารถใช้องค์กรตรวจสอบควบคุมนี้เป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของตน และใช้องค์กรตรวจสอบควบคุมเช่นว่านี้เป็นผู้ตรวจสอบควบคุมองค์กรทางการเมืองให้ชอบด้วยกฎหมาย มีความเป็นธรรม และตอบสนองความต้องการของพลเมืองได้อย่างแท้จริง อนึ่งรัฐธรรมนูญส่วนนี้จะต้องบัญญัติให้แก้ไขได้ยากปานกลาง

3. รัฐธรรมนูญส่วนที่ 3 ว่าด้วยรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและความสัมพันธ์ของสององค์กรนี้ต่อกัน

ข้อเสนอของ คพป.ในส่วนนี้มีอยู่หลายประการ ได้แก่

3.1 ข้อเสนอการปฏิรูประบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมให้เป็นระบบรัฐสภาแบบมีเหตุผลโดยเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายในสังคมมีส่วนร่วมตามบทบาทที่เหมาะสม โดยนำเสนอรัฐสภาแบบไตรภาค (3 สภา) กล่าวคือ สภาแรก คือ สภาผู้แทนราษฎร มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยระบบเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียวเสียงข้างมากสูงสุดรวบเดียว (The first past the post) มีบทบาทเป็นผู้แทนของราษฎรทั้งเขตเมืองและชนบท

สภาที่สอง คือ พฤฒสภา มีบทบาทเป็นผู้แทนของประเทศที่มีวุฒิภาวะสูง เพื่อทำหน้าที่เสนอและกลั่นกรองกฎหมายและให้ความเห็นชอบในกิจการสำคัญของบ้านเมือง สมาชิกสภานี้มาจากการเสนอชื่อของพรรคการเมือง (แต่ต้องไม่สังกัดพรรคนั้น) ผู้ลงคะแนนเลือกบัญชีรายชื่อของพรรคใดพรรคหนึ่งได้เพียงบัญชีเดียว และใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง

สภาที่สาม คือ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของรัฐบาลและสภาทั้งสอง ให้ความเห็นชอบในกิจการสำคัญของบ้านเมือง อาทิ การสืบราชสมบัติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การประกาศสงคราม ฯลฯ และที่สำคัญที่สุดก็คือเป็นสภาที่สามารถลงมติด้วยคะแนนเสียงเกิน 2 ใน 3 ยับยั้งการกระทำใด ๆ ของรัฐบาลและสภาทั้งสอง (สภาผู้แทนราษฎรและพฤฒสภา) ที่กระทบต่อสถาบันชาติ ศาสนา หรือพระมหากษัตริย์ได้

สำหรับที่มาของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีองค์ประกอบ 2 ส่วนคือ เป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ โดยตำแหน่งประกอบด้วยอดีตนายกรัฐมนตรีทุกคน อดีตประธานรัฐสภาทุกคน อดีตประธานศาลฎีกาทุกคน ปลัดกระทรวงทุกกระทรวงและทบวง ผู้บัญชาการเหล่าทัพ แม่ทัพภาคและผู้บัญชาการกองพล ประธานอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ประธานสภาหอการค้าไทย

ส่วนที่สองสมาชิกโดยการแต่งตั้ง ประกอบด้วยสมาชิก 70 คน มาจากการคัดเลือกโดยคณะกรรมาธิการร่วมระหว่างพฤฒสภาและสภาผู้แทนราษฎร จากบุคคลผู้มีคุณสมบัติตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญจากตัวแทนองค์กรวิชาชีพและอาชีพทั้งหลาย (อาทิ วิชาชีพแพทย์ พยาบาล นักบัญชี นักกฎหมาย แรงงาน นายจ้าง เกษตรกร ฯลฯ) เมื่อคัดเลือกแล้วกราบบังคมทูลฯ ให้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งต่อไป

คพป. ให้เหตุผลในการเสนอให้มีระบบสามสภาว่า เพื่อประนีประนอมและปรองดองกันในชาติให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงทางสังคม และระดมสรรพกำลังบุคลากรทุกส่วนให้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจระดับสูงของชาติตามความเหมาะสมของแต่ละส่วน

3.2 ข้อเสนอให้ระบบพรรคการเมืองมีความเป็นประชาธิปไตยในการบริหาร อาทิ การกำหนด โครงสร้างพรรคระดับภาคและสาขาพรรคประจำจังหวัด ที่ประชุมใหญ่สมาชิกทั้งประเทศเป็นองค์กรสูงสุดในพรรคมีอำนาจเลือกบุคคลให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ และดำเนินการตัดสินใจทางการเมืองที่สำคัญ การให้อำนาจคณะกรรมการบริหารพรรคระดับชาติเป็นผู้คัดเลือกคนลงสมัครรับเลือกตั้งในระบบบัญชีรายชื่อ คณะกรรมการบริหารระดับภาคและจังหวัดเป็นผู้คัดเลือกผู้สมัครเป็น ส.ส. แบบเลือกตั้งเขตละคน นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญต้องกำหนดให้รัฐจัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้พรรคการเมืองเป็นสัดส่วนที่ได้รับคะแนนจากทั่วประเทศ เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นอิสระจากผู้ให้เงินอุดหนุน และพรรคต้องแสดงที่มาของเงินอุดหนุนประเภทมีผู้บริจาค การใช้เงินทุกประเภทของพรรคและการทำบัญชีสินทรัพย์ทั้งหมดให้มีการตรวจสอบโดยระบบตรวจเงินแผ่นดิน รวมทั้งการบังคับให้เฉพาะ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และไม่บังคับให้พรรคต้องส่งผู้เลือกตั้งตามจำนวนที่กำหนด

3.3 การจัดระบบเลือกตั้งแบบ 2 ระบบผสมกัน คือ ใช้ระบบสัดส่วนตามบัญชีรายชื่อพรรค 100 คน และระบบเสียงข้างมากเขตละคนตามจำนวน ส.ส. 1 คนต่อประชากร 200,000 คน เพื่อให้การใช้เงิน “เจือจาง” ลง และขยายฐานผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งให้มีจำนวนมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ เพื่อให้การใช้เงินต้องใช้มากจนไม่น่าใช้ ประการที่สำคัญจะต้องมีองค์กรกลางที่เป็นอิสระในการควบคุมดำเนินการให้การเลือกตั้งเป็นอิสระและเป็นธรรม

3.4 การปรับระบบการดำเนินงานของรัฐสภาให้มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบถ่วงดุลรัฐบาลและระบบราชการมากขึ้น มาตรการสำคัญได้แก่ การให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถใช้วิจารณญาณของตนในเรื่องบางเรื่อง เช่น การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ในองค์กรที่ทำหน้าที่ ควบคุมตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ โดยบัญญัติในรัฐธรรมนูญห้ามพรรคมีมติให้สมาชิกปฏิบัติในเรื่องนี้โดยเด็ดขาด การให้คงอยู่ของผู้นำฝ่ายค้านควบคู่กับรัฐบาลตลอด โดยให้หัวหน้าพรรคการเมืองมี ส.ส. ที่มิได้เป็นรัฐมนตรีมากที่สุดเป็นผู้นำฝ่ายค้าน และให้ประธานสภาทุกสภา (3 สภา) ต้องเป็นสถาบันที่เป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง โดยให้มีคณะกรรมการรัฐสภาขึ้นทำหน้าที่กลั่นกรองงานและให้ข้อเสนอแก่ประธานสภาในหน้าที่สองประการคือ กรณีการบังคับบัญชาสำนักงานเลขาธิการสภาและกรณีการวินิจฉัยเรื่องในงานนิติบัญญัติ ฯลฯ

3.5 การปรับระบบรัฐบาลให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพภายใต้การตรวจสอบเพื่อให้มีความโปร่งใส อาทิ มาตรการเพิ่มภาวะผู้นำที่แท้จริงให้นายกรัฐมนตรีให้เป็นอิสระจากพรรคการเมืองและสภาผู้แทนราษฎรที่จะตัดสินใจปฏิรูปเรื่องสำคัญของบ้านเมืองได้ และเพื่อให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำที่แท้จริงและมีอิสระจากพรรคและสภาผู้แทนราษฎรตามสมควร และเพื่อให้นายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อย สามารถบริหารงานได้ ร่างกฎหมายใดที่นายกรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติสำคัญ นายกรัฐมนตรีก็อาจประกาศภาวะจำเป็นทางนิติบัญญัติ (legislative emergency) ต่อรัฐสภาและนายกรัฐมนตรีอาจเสนอร่างกฎหมายนั้นให้พฤฒสภาพิจารณาเพียงสภาเดียวแล้วประกาศใช้ การประกาศภาวะจำเป็นทางนิติบัญญัตินี้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจเสนอกฎหมายต่าง ๆ ได้ครั้งละไม่เกิน 3 เดือน ในระหว่างนั้นจะยุบสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้ และใช้อำนาจตราพระราชกำหนดไม่ได้ นอกจากนั้นควรปรับปรุงระบบการตรวจสอบฝ่ายบริหาร อาทิ ระบบตอบกระทู้สด การยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ การให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกพระราชกฤษฎีกาปรับปรุงสังกัดของกรม กอง ฝ่ายได้ตามความเหมาะสมแก่การปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาลนั้น ๆ โดยไม่กระทบความมั่นคงของข้าราชการ และไม่ต้องตั้งคณะกรรมการหรือหน่วยงานขึ้นใหม่ ดังที่ปฏิบัติในนานาประเทศ อาทิในฝรั่งเศส อังกฤษและ ออสเตรเลีย

อาจกล่าวได้ว่า ข้อเสนอของ คพป. ได้รับอิทธิพลมาจากแนวคิดของ ศ.ดร.อมร
จันทรสมบูรณ์ ในหนังสือเรื่อง “คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism) : ทางออกของประเทศไทย” ที่ได้ให้ความหมายของรัฐธรรมนูญในแนวทางของ Constitutionalism ว่าหมายถึงการแก้ไขเปลี่ยนแปลงตัวบทรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง (organic law) โดยมีจุดมุ่งหมายที่แน่นอนตรงไปสู่สาเหตุของข้อบกพร่องของ “องค์กรการเมือง” ในระบบสู่สภาและมาตรการทุกมาตรการที่เกิดจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องจะต้องพอเพียง (package) ที่จะก่อให้เกิดผลตามความมุ่งหมายนั้น

สำหรับจุดมุ่งหมายสำคัญในการปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมในทัศนะของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ มีทั้งหมด 3 ประการคือ (1) การทำให้ “นักการเมือง” สะอาด (2) การทำให้ “องค์กรการเมือง” สะอาดและ (3) การทำให้ “องค์กรการเมือง” มีประสิทธิภาพ

มาตรการที่มีความมุ่งหมายทำให้ “นักการเมือง” สะอาด ได้แก่ การกำหนดเขตเลือกตั้งเพื่อให้มีโอกาสซื้อขายเสียงได้น้อยที่สุด การกำหนดขอบเขตวิธีการหาเสียง และวิธีการที่รัฐจะช่วยเหลือในการหาเสียงให้เสมอภาค การควบคุมและตรวจสอบการบริจาคและการใช้เงินของพรรคการเมืองและระบบการบังคับตามกฎหมาย (law enforcement) ที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งองค์กรกลางในการเลือกตั้ง ฯลฯ มาตรการเหล่านี้เป็นมาตรการที่ทำให้เกิดความโปร่งใสในชีวิตทางการเมือง (transparency of political life)

มาตรการที่มีความมุ่งหมายทำให้องค์กรการเมืองมีประสิทธิภาพ ได้แก่ การทำให้ “องค์กรการเมืองฝ่ายบริหาร” สามารถมีแนวนโยบายและสามารถบริหารนโยบายได้โดยมี “ความเป็นผู้นำ” เพราะตามความเป็นจริง สภาพสังคมของแต่ละประเทศ ย่อมประกอบด้วยกลุ่มผลประโยชน์หลากหลาย ดังนั้น องค์กรการเมืองฝ่ายบริหารจึงต้องอยู่ใน “ฐานะ” ที่ตัดสินใจกระทำการด้วยเหตุด้วยผลและจำต้องมีฐานะมั่นคงในช่วงเวลาหนึ่งที่จำเป็นเพื่อบริหารนโยบายนั้นให้บรรลุผลเพราะ “ความสะอาด” ของนักการเมืองหรือองค์กรการเมืองอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอแก่การบริหารประเทศให้เป็นไปตามความมุ่งหมายของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่การบริหารประเทศจำเป็นต้องอาศัย “ความเป็นผู้นำในทางนโยบาย” ของผู้บริหารประเทศด้วย

แนวคิดของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ในประเด็นที่เกี่ยวกับมาตรการและกลไกต่าง ๆ ของรัฐธรรมนูญ ได้รับการพัฒนาและขยายความโดย คพป. ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว สำหรับวิธีการที่จะทำให้การร่างรัฐธรรมนูญตามแนวทางที่ คพป. เสนอมานั้นเกิดขึ้นได้จริง คพป. ได้นำข้อเสนอของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ คือตัวอย่างของร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่....) พุทธศักราช.... เพื่อตั้งคณะกรรมการพิเศษยกร่างรัฐธรรมนูญให้มีการปฏิรูปการเมือง ซึ่งมีองค์ประกอบ 3 ส่วนคือ (1) ผู้นำทางการเมืองระดับชาติ (กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิพิเศษ) ได้แก่ ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งจากอดีตนายกรัฐมนตรีไม่เกิน 3 คน (2) กรรมการผู้เชี่ยวชาญ ได้แก่ ผู้เชี่ยวชาญที่ผู้นำทางการเมืองตาม (1) คัดเลือกแต่งตั้งจาก “บัญชีรายชื่อ” ที่คณาจารย์ในมหาวิทยาลัยของรัฐจัดทำขึ้น โดยมีจำนวน 10-15 คน และ (3) “ที่ปรึกษา” ของผู้นำทางการเมืองฯ ได้แก่ นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลและผู้นำฝ่ายค้าน ฯลฯ

สำหรับบทบาทของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็มีหน้าที่ให้คำวิจารณ์และเสนอข้อคิดเห็นใน “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (และสาระสำคัญของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ)” ที่คณะกรรมการพิเศษยกร่างขึ้น ทั้งนี้เนื่องจาก ส.ส. มีส่วนได้ส่วนเสียในผลประโยชน์ของการแก้ไขหรือไม่แก้ไขรัฐธรรมนูญในระบบเดิม จึงไม่ควรมีอำนาจชี้ขาดเรื่องนี้ด้วยตนเอง

ส่วนกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญตามร่างรัฐธรรมนูญฯ แก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวต้องโปร่งใสโดยกำหนดให้จัดพิมพ์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมบันทึกชี้แจงเหตุผลในสาระสำคัญของร่างฯ พร้อมทั้งคำวิจารณ์และข้อคิดเห็นของ ส.ส. และเผยแพร่แก่ประชาชนให้ได้รับทราบและมีโอกาสพิจารณาได้อย่างทั่วถึง

นอกจากนั้นอำนาจของประชาชน (เจ้าของประเทศ) เป็น “องค์กรตัดสิน” ประชาชนมีสิทธิและอำนาจในการออกเสียงเลือกว่าจะใช้บังคับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 ต่อไปหรือจะนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาใช้บังคับ

ร่างรัฐธรรมนูญฯ แก้ไขเพิ่มเติมตามข้อเสนอของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้กำหนดระยะเวลาที่แน่นอนในการปฏิรูปการเมืองว่าจะต้องเสร็จสิ้นภายในเวลา 1 ปี 4 เดือน นับแต่วันเลือกตั้ง “คณะกรรมการพิเศษยกร่างรัฐธรรมนูญ” ให้มีการปฏิรูปการเมือง

ถ้าประชาชนเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ “คณะกรรมการพิเศษ” จะยกร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญต่าง ๆ ขึ้น และจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป และจะดำเนินการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ภายใน 90 วัน

การจัดทำแผนพัฒนาการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม

อย่างไรก็ตาม ทั้งข้อเสนอในด้านเนื้อหาสาระและวิธีการของแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้นจริงในสมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรี เมื่อ พ.ศ.2538-2539 โดยการที่นายบรรหาร ศิลปอาชา ได้มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 118/2538 แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ.2538 โดยมีนายชุมพล ศิลปอาชา เป็นประธานกรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปการเมืองได้ดำเนินภารกิจสำคัญ 3 ประการจนประสบผลสำเร็จ ได้แก่ การจัดทำแผนพัฒนาการเมืองที่ได้เสนอแนวทางและวิธีการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม การเสนอแนวทางการดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 5 พุทธศักราช 2538 มาตรา 211 และการดำเนินการยกร่างหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือกำหนดแนวทางปฏิบัติต่าง ๆ ให้สนองตอบบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

การจัดทำแผนพัฒนาการเมืองได้กำหนดกรอบในการจัดทำรวม 4 กรอบ แต่ที่จะนำเสนอในที่นี้เพียง 2 กรอบ ได้แก่

กรอบที่ 1 กระบวนการเข้าสู่อำนาจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา รัฐมนตรี ฝ่ายตุลาการและข้าราชการประจำระดับสูง โดยมีรายละเอียดโดยเฉพาะการเข้าสู่อำนาจของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร คปก. ได้นำเสนอระบบและวิธีการเลือกตั้งใหม่โดยปรับเปลี่ยนให้ระบบเลือกตั้ง ส.ส. เป็นแบบ “ระบบเขตเดียวคนเดียวเสียงข้างมากสูงสุดรอบเดียว” (The first past the post) ผสมกับ “ระบบสัดส่วนตามบัญชีรายชื่อของผู้สมัครของพรรคการเมือง” (List system of proportional representation) อันเป็นการส่งเสริมระบบพรรคการเมืองให้เข้มแข็งและเปิดโอกาสให้คนดีที่มีความรู้ความสามารถมีโอกาสเข้ามาสู่ระบบการเมืองได้มากขึ้น และมีโอกาสบริหารราชการแผ่นดินอันจะเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย

อีกประการหนึ่ง คือ จะต้องมีคณะกรรมการการเลือกตั้งให้ทำหน้าที่ขยายกว้างขวางขึ้นจากการกำกับดูแลให้ครอบคลุมไปถึงการบริหารจัดการการเลือกตั้งและกิจกรรมที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งของประเทศในทุกระดับและให้เป็นองค์การอิสระอย่างแท้จริง

การเข้าสู่ตำแหน่งของฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี คปก. เสนอว่า คณะรัฐมนตรีแต่ละชุดมักอยู่ใน ตำแหน่งเพียงระยะสั้นเพราะขาดเสถียรภาพ รัฐมนตรีจำนวนไม่น้อยถูกกล่าวหาว่ามักจะใช้อำนาจหน้าที่ไปในทางแสวงประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้อง รัฐมนตรีบางคนก็หย่อนความรู้ความสามารถทำให้เกิดปัญหาประสิทธิภาพของการบริหาร นอกจากนั้นยังมีปัญหาความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่นระหว่างข้าราชการฝ่ายการเมืองและข้าราชการฝ่ายประจำ ดังนั้น แนวทางหนึ่งในการแก้ไข คปก. เสนอให้พรรคการเมืองจัดทำบัญชีรายชื่อผู้ที่เห็นสมควรเป็นรัฐมนตรีในการเลือกตั้งทั่วไปที่จะมีขึ้นจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนผู้สมัครที่พรรคส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่ต้องไม่เกินจำนวนรัฐมนตรีที่จะพึงมีได้ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ และเมื่อพรรคนั้น ๆ ได้ร่วมจัดตั้งรัฐบาล บุคคลในบัญชีรายชื่อนี้ต้องได้รับการแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนรัฐมนตรีที่พรรคจะพึงมีได้ทั้งหมด ชื่อของบุคคลที่พรรคเห็นสมควรเป็นรัฐมนตรีอาจเป็นใครก็ได้ที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายและชื่อของบุคคลใด ๆ เหล่านี้จะปรากฏอยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองเกินกว่าหนึ่งพรรคไม่ได้

กรอบที่ 2 การตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยนำเสนอมาตรการรวม 9 มาตรการ ได้แก่ การกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการประจำระดับสูงต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน รวมทั้งทำสำเนารายการการเสียภาษีอากรทุกปีต่อองค์การที่รับผิดชอบและประกาศเปิดเผยต่อสาธารณชน ทั้งนี้จะต้องมีการจัดตั้งองค์การขึ้นมาควบคุมตรวจสอบการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินนั้น รวมทั้งการออกกฎหมายว่าด้วยการควบคุมและป้องกันการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อผลประโยชน์ของตนเอง (Conflict of Interest Act) อาทิ การนำข้อมูลภายในจากการดำรงตำแหน่งหน้าที่ไปใช้เพื่อผลประโยชน์ของตนเองจะกระทำมิได้ การใช้อำนาจหน้าที่ทั้งโดยทางตรงหรือทางอ้อมเพื่อให้หน่วยงานของรัฐหรือเอกชนใด ๆ กระทำการให้เกิดผลประโยชน์แก่ตนเองของนักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ จะกระทำมิได้ การรับของขวัญที่มีมูลค่ามากกว่า 5,000 บาท จากการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งดังกล่าว ให้ของขวัญนั้นตกเป็นของหน่วยงานหรือของรัฐ การทำสัญญาใด ๆ ตามอำนาจหน้าที่จะต้องไม่รับประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมแก่ตนเอง และภายหลังจากพ้นจากตำแหน่งหน้าที่ดังกล่าวแล้ว การเข้าดำรงตำแหน่งที่สำคัญในธุรกิจเอกชนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ที่เคยดำรงอยู่จะกระทำมิได้ เว้นแต่เมื่อพ้นระยะเวลามากกว่า 12 เดือนนับจากการพ้นตำแหน่งดังกล่าว

นอกจากนั้น มาตรการที่สำคัญอื่น ๆ ในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจ ได้แก่ กระบวนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (recall) และมาตรการตรวจสอบความประพฤติของนักการเมือง การจัดตั้งศาลคดีการเมืองเพื่อพิจารณาความผิดเฉพาะเรื่องของนักการเมือง การจัดตั้งศาลเลือกตั้ง การยกฐานะของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นหน่วยงานอิสระและให้รายงานผลการดำเนินงานต่อรัฐสภา การจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา การจัดตั้งศาลปกครอง และการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในกระบวนการยุติธรรม

ข้อเสนอต่าง ๆ ในแผนพัฒนาการเมืองของ คปก. ถือได้ว่าเป็นข้อเสนออย่างเป็นระบบครบวงจรและเชื่อมโยงกับแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม กล่าวคือ ภารกิจที่สำคัญอีกประการหนึ่งของ คปก. คือการนำเสนอแนวทางการดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2538 มาตรา 211 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น คปก. ได้ยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 211 ส่งให้คณะรัฐมนตรีสมัยนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณาและนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาได้เป็นผลสำเร็จ จนกระทั่งรัฐสภาได้พิจารณาและผ่านความเห็นชอบ และสามารถประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 เมื่อวันที่ 27 กันยายน พ.ศ.2539 โดยกำหนดเพิ่มเติมเป็นหมวด 12 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 99 คน ทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นำเสนอรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แนวทางรัฐธรรมนูญนิยมจึงได้ดำเนินการเรื่อยมาจนประสบความสำเร็จในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี และสามารถประกาศใช้เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ.2540 เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2540 หรือรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง ซึ่งส่วนใหญ่เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มาจากข้อเสนอของ คพป. และ คปก. แทบทั้งสิ้น และคาดว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาการเมืองไทยได้ไม่มากก็น้อย

สภาร่างรัฐธรรมนูญกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6)
พุทธศักราช 2539 นับเป็นหัวใจของการปฏิรูปการเมือง และเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยเริ่มต้นจากการที่คณะกรรมการปฏิรูปการเมืองที่รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา แต่งตั้งขึ้นเมื่อพุทธศักราช 2538 ได้นำเสนอร่างรัฐธรรมนูญฯ แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 211 เพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น และคณะรัฐมนตรีซึ่งมีนายบรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้นำเสนอต่อรัฐสภา โดยมีสาระสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ ได้แก่ ประการแรก ให้มีคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาคณะหนึ่ง อัน ประกอบด้วย ตัวแทนผู้ประกอบวิชาชีพสำคัญและนักวิชาการ เป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอ ประการที่สอง ให้ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองขึ้นใหม่ให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ประการที่สาม เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการอนุมัติร่างรัฐธรรมนูญโดยการออกเสียงประชามติได้ด้วย และประการที่สี่ ให้มีการรักษาระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขไว้ตลอดไป

รัฐสภาได้พิจารณารับหลักการร่างรัฐธรรมนูญฯ แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 211 ในวาระที่หนึ่งและแต่งตั้งคณะกรรมการวิสามัญแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้น โดยมีศาสตราจารย์ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช เป็นประธาน เพื่อพิจารณาแก้ไขและแปรญัตติร่างรัฐธรรมนูญฯ ในวาระที่สอง และในที่สุดได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 โดยได้เพิ่มเติมหมวด 12 ว่าด้วย “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” แยกต่างหากจากหมวดเดิมที่ว่าด้วย “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” โดยได้บัญญัติไว้ตั้งแต่มาตรา 211 ทวิถึงมาตรา 211 เอกูนวีสติ เพื่อปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ประกอบด้วยสมาชิกจากบุคคลหลายสาขาอาชีพ เป็นองค์กรในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ

1. สภาร่างรัฐธรรมนูญ : องค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญ

ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ในสมัยรัฐบาล พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ลงมติเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 มาตรา 211 อัฐท เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม พ.ศ.2539 โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญมีจำนวนสมาชิกทั้งสิ้น 99 คน ประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ

1.1 สมาชิกซึ่งรัฐสภาเลือกจากผู้สมัครรับเลือกตั้ง ซึ่งเป็นตัวแทนของจังหวัด จังหวัดละ 1 คน รวมทั้งสิ้น 76 คน

ในการคัดเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญตัวแทนจังหวัด รัฐสภาจะทำการคัดเลือกจากบัญชีรายชื่อที่ผู้ว่าราชการจังหวัด ได้จัดส่งมายังประธานรัฐสภา ซึ่งในการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งของผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น ในกรณีที่จังหวัดใดมีผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่เกิน 10 คน ผู้ว่าราชการจังหวัดจะส่งรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งทั้งหมด ไปยังประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาเลือกให้เหลือเพียง 1 คน แต่ถ้าจังหวัดใดมีผู้สมัครรับเลือกตั้งเกิน 10 คน ผู้ว่าราชการจังหวัดก็จะจัดให้มีการประชุมพร้อมกันระหว่างผู้สมัครรับเลือกตั้ง เพื่อลงคะแนนเลือกตั้งกันเอง โดยการลงคะแนนลับ และผู้สมัครแต่ละคนมีสิทธิลงคะแนนเลือกผู้สมัครด้วยกันเองคนละไม่เกิน 3 คน แต่ถ้ามีผู้ได้รับคะแนนเสียงเท่ากันอันเป็นเหตุให้มีจำนวนเกิน 10 คน ผู้ว่าราชการจังหวัดจะจัดให้มีการลงคะแนนใหม่เฉพาะผู้ที่ได้รับคะแนนเท่ากัน เพื่อให้ได้ผู้สมัครที่มีคะแนนสูงสุด 10 คน หลังจากนั้นก็จะส่งบัญชีรายชื่อให้กับประธานรัฐสภา เพื่อให้
รัฐสภาทำการคัดเลือกให้เหลือเพียงหนึ่งคนต่อไป

1.2 สมาชิกซึ่งรัฐสภาเลือกตั้งจากผู้เชี่ยวชาญ ได้แก่

- ผู้เชี่ยวชาญสาขากฎหมายมหาชน 8 คน

- ผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ 8 คน

- ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดินหรือการร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 7 คน

รัฐสภาจะทำการคัดเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภทผู้เชี่ยวชาญ หรือผู้มีประสบการณ์นี้จากบัญชีรายชื่อ ซึ่งจัดทำขึ้นโดยสภาสถาบันอุดมศึกษาที่มีการให้ปริญญาในสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งในแต่ละแห่งจะจัดทำบัญชีรายชื่อผู้เชี่ยวชาญ หรือผู้มีประสบการณ์ในแต่ละประเภท ประเภทละไม่เกิน 15 คน โดยจะส่งไปยังประธานรัฐสภา ภายใน 5 วัน นับแต่วันพ้นกำหนดวันรับสมัครเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญของแต่ละจังหวัด เพื่อให้รัฐสภาทำการคัดเลือกให้เหลือตามจำนวนที่กำหนดไว้

2. กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญ

สภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้มีการประชุมเป็นครั้งแรก เมื่อวันที่ 7 มกราคม พ.ศ. 2540 เพื่อเลือกประธานและรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งที่ประชุมได้มีมติเลือก นายอุทัย พิมพ์ใจชน เป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ ศาสตราจารย์ ดร.กระมล ทองธรรมชาติ เป็นรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญคนที่หนึ่ง และนางยุพา อุดมศักดิ์ เป็นรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ คนที่สอง นอกจากนี้ยังได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการสามัญขึ้น 5 คณะ ได้แก่

(1) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 29 คน มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน

(2) คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ จำนวน 38 คน มีศาสตราจารย์ ดร.อมร รักษาสัตย์ เป็นประธาน

(3) คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ จำนวน 17 คน มี ดร.สมเกียรติ อ่อนวิมล เป็นประธาน

(4) คณะกรรมาธิการวิชาการ ข้อมูลและศึกษาแนวทางการร่างกฎหมายประกอบ
รัฐธรรมนูญ จำนวน 17 คน มีศาสตราจารย์ ดร.กระมล ทองธรรมชาติ เป็นประธาน

(5) คณะกรรมาธิการจดหมายเหตุ ตรวจรายงานการประชุมและกิจการสภา จำนวน 17 คน มีนายเดโช สวนานนท์ เป็นประธาน

เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญยกร่างแรกแล้วก็พ้นหน้าที่ไป แต่ได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช....ขึ้นทำหน้าที่พิจารณาร่างที่สองขึ้นแทน โดยมีนายอานันท์ เป็นประธานเช่นเดิม

สำหรับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั่วประเทศนั้น สภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิดเห็นและประชาสัมพันธ์ประจำจังหวัดขึ้นทุกจังหวัด

2.1 การยกร่างรัฐธรรมนูญโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติให้จัดตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้น ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช... เสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการดังกล่าวโดยความเห็นชอบของสภาร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดขั้นตอน และระยะเวลาการทำงานของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และสภาร่าง รัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นกรอบและแนวทางในการพิจารณาและจัดทำร่างของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 240 วัน ตามมาตรา 211 เตรส ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 นอกจากนี้มาตรา 211 เตรสยังกำหนดกรอบที่สำคัญที่สุดอีก 2 ข้อ คือ 1) ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างฯ ต้องคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ และ 2) ร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะกระทำมิได้ เงื่อนไขทั้งสองนี้จึงเป็นเงื่อนไขที่สภาร่างฯ ต้องคำนึงถึงตลอดเวลา

คณะกรรมาธิการฯ ได้จัดทำกรอบ เพื่อเป็นแนวทางในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญต้องคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ โดยได้กำหนดกรอบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนขึ้น 3 กรอบ คือ

กรอบที่ 1 สิทธิ เสรีภาพ และการมีส่วนร่วมของพลเมือง

กรอบที่ 2 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

กรอบที่ 3 สถาบันการเมือง และความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง

ทั้งนี้ ในแต่ละกรอบ จะประกอบด้วย สภาพปัญหาหลัก หลักการสำคัญ และแนวทางในการแก้ไขที่ควรจะนำไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยแบ่งกลุ่มปัญหาที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ต้องหยิบยกขึ้นแก้ไขปรับปรุงเป็น 3 กลุ่มด้วยกัน คือ

(1) สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองไว้ยังไม่ครบถ้วนหรือไม่ชัดเจน ไม่อาจคุ้มครองให้บังคับได้จริงในทางปฏิบัติ และมีการออกกฎหมายหรือกฎเกณฑ์อื่นเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพกระทำได้โดยง่ายและกว้างขวางเกินสมควร นอกจากนี้ การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบอบการเมือง ยังไม่เป็นรูปธรรมชัดเจนในทางปฏิบัติ

(2) ระบบตรวจสอบการใช้อำนาจไม่มีความครอบคลุมครบถ้วน และระบบตรวจสอบที่มีอยู่เดิมก็ไม่มีประสิทธิภาพอย่างจริงจัง

(3) สภาพปัญหาที่ระบบการเมือง และสถาบันการเมืองขาดความเชื่อถือในความสุจริตเพราะมีลักษณะเป็นธุรกิจการเมือง ได้นำมาซึ่งปัญหาความชอบธรรมในการบริหารประเทศ นอกจากนี้การที่รัฐบาลไร้เสถียรภาพและประสิทธิภาพ เพราะรัฐบาลผสมที่อ่อนแอและขาดเสถียรภาพ ทำให้นายกรัฐมนตรีไม่อาจใช้ภาวะความเป็นผู้นำได้ จึงเป็นผลให้เกิดปัญหาความชอบธรรม และวิกฤตศรัทธา

หลังจากนั้น เมื่อคณะกรรมาธิการได้รับรายงานผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จากที่ได้นำกรอบทั้ง 3 กรอบ ไปรับฟังความคิดเห็นของคณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ และคณะกรรมาธิการวิสามัญรับฟังความคิดเห็นและประชาสัมพันธ์ประจำจังหวัดทั้ง 76 จังหวัด ตลอดจนข้อเสนอของสถาบัน องค์กร กลุ่ม ชมรมต่าง ๆ ในสังคม และประชาชนโดยทั่วไป ที่ได้ส่งความคิดเห็นมาแล้ว คณะกรรมาธิการฯ ได้นำมาประกอบการพิจารณา และจัดตั้งคณะอนุกรรมาธิการขึ้น 3 คณะ เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 3 กรอบ ตามกรอบที่ได้รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนและข้อเสนออื่น ๆ เป็นเบื้องต้น

คณะอนุกรรมาธิการทั้ง 3 คณะ ได้ยกร่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในแต่ละกรอบแล้วเสร็จและได้เสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการ คณะกรรมาธิการได้จัดประชุมคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในระหว่างวันที่ 16-20 เมษายน พ.ศ.2540 เพื่อรวบรวมเรียบเรียงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จ เพื่อนำเสนอต่อประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญตามขั้นตอน และระยะเวลาที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้เห็นชอบแล้ว โดยในการประชุมคณะกรรมาธิการในครั้งนี้ คณะกรรมาธิการร่วมประชุม เพื่อเสนอความคิดเห็นของประชาชน ประกอบการพิจารณายกร่างของคณะกรรมาธิการด้วย

ต่อมาในระหว่างวันที่ 20-27 เมษายน พ.ศ.2540 คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้จัดประชุมคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ที่คณะอนุกรรมาธิการทั้ง 3 คณะ นำเสนอโดยได้เชิญสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเข้าร่วมฟังการประชุมคณะกรรมาธิการฯ ตลอดจนแสดงความคิดเห็นและข้อสังเกตต่อคณะกรรมาธิการด้วยตลอดการประชุมที่พัทยา

2.2 การพิจารณาในวาระที่หนึ่งของสภาร่างรัฐธรรมนูญ และการทำงานของคณะกรรมาธิการ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้ยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จเรียบร้อยแล้ว สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช...เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ.2540 และได้ตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช... ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดระยะเวลาในการแปรญัตติภายใน 30 วัน เพื่อจัดทำร่างที่สองที่สมบูรณ์ต่อไป

ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช...คณะกรรมาธิการได้คำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ และเพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการจัดทำรัฐธรรมนูญมากที่สุด คณะกรรมาธิการฯ จึงได้รับฟังและนำความคิดเห็นของสถาบัน องค์กร และกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมรวมทั้งประชาชนทั่วไป ตลอดจนความคิดเห็นที่ได้จากการจัดทำประชาพิจารณ์ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตามที่คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็น และประชาพิจารณ์ได้รวบรวม และประมวลความคิดเห็นของประชาชน องค์กร และสถาบันต่าง ๆ มาประกอบการพิจารณาด้วย

นอกจากนี้ ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการฯ ยังได้พิจารณาคำแปรญัตติของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เขียนแปรญัตติส่งมาประกอบการพิจารณาในระหว่างที่มีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ประมาณ 200 มาตรา รวมทั้งได้เชิญสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญผู้ที่ได้แปรญัตติไว้มาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนด้วย

อนึ่ง ในการประชุมคณะกรรมาธิการฯ แต่ละครั้ง ได้มีการถ่ายทอดสดเสียงการประชุมคณะกรรมาธิการทางสถานีวิทยุกระจายเสียงรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฏร และสถานีวิทยุกระจายเสียงแห่งประเทศไทย กรมประชาสัมพันธ์ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเผยแพร่การประชุมให้ประชาชนได้ทราบอย่างทั่วถึง อีกทั้งยังเป็นการให้ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ ตลอดจนหลักการ และสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญไปพร้อมกับคณะกรรมาธิการฯ นอกจากนี้ยังได้อนุญาตให้ประชาชนและสื่อมวลชนเข้าฟังการประชุมคณะกรรมาธิการตลอดระยะเวลาของการประชุมด้วย

2.3 การพิจารณาในวาระที่สองและวาระที่สามของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อคณะกรรมาธิการ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช... ได้ทำการพิจารณาคำแปรญัตติร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว คณะกรรมา-ธิการจึงได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของสภาร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2 เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 ภายหลังที่ได้มีการอภิปราย และแสดงความคิดเห็นของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่ได้สงวนคำแปรญัตติไว้แล้ว สภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม พ.ศ.2540

หลังจากนั้น สภาร่างรัฐธรรมนูญได้รอการพิจารณาในวาระที่สามไว้ 15 วัน นับแต่การพิจารณาในวาระที่สองเสร็จสิ้นลง และเรียกประชุมเพื่อลงมติในวาระที่สาม เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม พุทธศักราช 2540 ที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว จากนั้นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช...ให้กับประธานรัฐสภา เพื่อเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาต่อไป

3. การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนในขั้นรัฐสภา

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช... ได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเมื่อวันที่ 4 กันยายน พ.ศ. 2540 โดยมีการอภิปรายอย่างกว้างขวางจนเสร็จสิ้นลงเมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ.2540 หลังจากนั้นภายหลังที่ได้มีการรอการพิจารณาไว้ 15 วัน ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาได้ลงมติให้ความเห็นชอบกับร่าง รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว เมื่อวันที่ 27 กันยายน พ.ศ.2540 จากนั้นประธานรัฐสภาจึงได้นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ.2540
อาจกล่าวได้ว่า การเมืองการปกครองไทยยุคปัจจุบันยังอยู่ในช่วงของการปฏิรูปการเมืองแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม โดยมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2540 เป็นบันไดขั้นที่หนึ่งที่จะนำไปสู่ประชาธิไตยสมบูรณ์แบบ ซึ่งอาจจะต้องใช้ระยะเวลาอีกยาวนานหลายสิบปี หรือนับเป็นร้อยปีก็เป็นไปได้ ขึ้นอยู่กับทุก ๆ ฝ่ายทั้งฝ่ายนักการเมือง ข้าราชการประจำ กลุ่มนักธุรกิจ สื่อมวลชน องค์กรภาคเอกชน และประชาชน จะต้องร่วมมือกันผลักดันไปสู่ความสำเร็จร่วมกัน

<< ย้อนกลับ